全國碳市場建設邁入新階段——我國碳市場領域第一份中央文件印發

2025-09-05 09:47 人民日報責任編輯：吳靜

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《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》近日印發。這是我國碳市場領域第一份中央文件，將為全國碳市場建設提供更完善的制度保障、更強大的能力支撐。如何加強全國碳市場建設？相關部門和專家進行了解讀。

碳市場是利用市場機制積極應對氣候變化、加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要政策工具。《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》）近日印發，推動建設更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場。

生態環境部應對氣候變化司司長夏應顯介紹，要通過加強碳市場建設，讓有效市場和有為政府更好結合，確保碳市場放得活、管得住，激發綠色生產力、新質生產力，推動經濟社會全面綠色轉型。

明確提出全國碳市場發展的“時間表”和“路線圖”

目前，我國已建立重點排放單位履行強制減排責任的全國碳排放權交易市場（強制碳市場），和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場（自愿碳市場）。“兩個碳市場獨立運行，并通過配額清繳抵銷機制相互銜接，共同構成全國碳市場體系，實現對減排主體的全覆蓋。”夏應顯說。

今年3月，強制碳市場首次擴圍，納入鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業，覆蓋全國二氧化碳排放總量占比60%以上。2023年以來，生態環境部會同有關部門先后出臺造林碳匯、海上風電等6個方法學，自愿碳市場支持領域逐步擴大。截至今年8月22日，強制碳市場配額累計成交量超6.8億噸，成交額達474.1億元。自愿碳市場累計成交核證自愿減排量249萬噸，成交額達2.1億元。

生態環境部會同有關部門制定了30余項制度和技術規范，初步形成多層級、較完備的碳市場法規制度體系；加強數據質量管理方面，相關部門加大監督執法力度，運用信息化手段智能預警數據質量風險，嚴厲打擊碳排放數據弄虛作假行為。

“經過多年發展，具有中國特色的碳市場制度體系初步建成，以碳市場為主體的中國碳定價機制正在逐步形成。”生態環境部華南環境科學研究所所長嚴剛說，加快碳市場建設，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激勵全社會參與綠色低碳行動，促進低碳零碳負碳技術創新，對落實主體減排責任、實施碳排放雙控、降低全社會減排成本具有重要意義。

《意見》明確提出全國碳市場發展的“時間表”和“路線圖”：

從強制碳市場來看，到2027年，要在現有覆蓋發電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業的基礎上，逐步覆蓋工業領域主要排放行業。

從自愿碳市場來看，要在目前已覆蓋可再生能源、甲烷減排、能效提升和林業碳匯等領域的基礎上，進一步擴展至生物質利用、固廢處理等領域，到2027年，實現對重點領域的全覆蓋；到2030年，要建成誠信透明、方法統一、參與廣泛、與國際接軌的自愿碳市場。

建立預期明確、公開透明的碳排放配額管理制度

配額分配與清繳制度是全國碳排放權交易市場健康平穩有序運行、實現政策目標的基礎。《意見》明確提出，建立預期明確、公開透明的碳排放配額管理制度。

“配額分配體系應統籌平衡減排目標與經濟成本、行業差異與公平統一、政府調控與市場規律等關系，綜合考慮經濟社會發展、‘雙碳’目標戰略及碳排放雙控制度等需要，緊密圍繞全國碳市場發展進程與建設需要，制定分階段實施路徑。”嚴剛說。

夏應顯表示，目前，我國采用基于強度控制的配額分配方法，未來要結合“雙碳”政策推進，逐步實施配額總量控制，到2027年對碳排放總量相對穩定的行業實施配額總量控制，預先設定全國碳排放配額總量，并“自上而下”向企業分解。同時，研究推行免費和有償相結合的配額分配方式，建立配額儲備和市場調節機制，平衡市場供需，增強市場的穩定性和流動性，提高風險管控能力。

《意見》要求，積極發展全國溫室氣體自愿減排交易市場。

國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心總經濟師張昕表示，要聚焦碳達峰碳中和重點領域及綠色低碳零碳負碳關鍵技術，加快構建溫室氣體自愿減排項目方法學體系，為創造巨大綠色市場機遇奠定項目與減排量供給基礎。同時，加快健全市場交易制度，加快豐富市場交易產品與交易主體，加強與其他資源環境要素市場機制的有效銜接。要強化市場監管，防范市場發生系統性風險，并積極開展國際合作。

準確可信的碳排放數據是配額交易、履約與減排目標落實的前提條件。夏應顯介紹，我國持續強化數據質量工作，優化核算核查方法，對企業排放關鍵數據實施月度存證，建立“國家—省—市”三級聯審制度，運用大數據、區塊鏈等信息化手段，智能預警數據質量風險，大幅提升監管效能，碳排放數據質量顯著提升。

推動全國碳市場體制機制更加完善、數據可靠性更高、行業包容性更強

全國碳市場建設是一項復雜的系統工程，要堅持問題導向、目標導向，強化系統觀念，統籌好市場和政府、長遠目標和短期目標、整體和局部、國內和國際等關系，推動全國碳市場體制機制更加完善、數據可靠性更高、行業包容性更強。

夏應顯表示，將從3個方面抓好《意見》落實，加快建設全國碳市場。

一是深入推進全國碳市場建設。將根據行業發展狀況、降碳減污貢獻、數據質量基礎、碳排放特征等，有序擴大強制碳市場的行業覆蓋范圍。同時，積極發展自愿碳市場，建立科學完備的方法學體系，加快生態系統碳匯、可再生能源、甲烷減排等重點領域的方法學開發。

二是著力提升碳市場活力。生態環境部將聯合金融機構，探索開發與碳排放權和核證自愿減排量相關的綠色金融產品和服務，建立碳質押、碳回購等政策制度。

碳質押就是企業將政府分配的碳配額或核證自愿減排量等碳資產作為質押物，向金融機構申請貸款。碳回購則是配額持有者將碳資產出售給第三方機構，并約定在未來以約定價格回購，從而獲得短期資金融通。這兩項制度都有利于拓展重點排放單位的融資渠道，盤活碳資產，降低融資成本，提升節能減碳積極性、主動性。

同時，穩妥推進符合要求的金融機構在依法合規、風險可控前提下參與全國碳市場交易，適時引入其他非履約主體參與強制碳市場交易、符合條件的自然人參與自愿碳市場交易。

三是提高管理水平。嚴格規范碳排放核查，完善重點行業核查技術規范。壓實重點排放單位履行碳排放核算與報告的主體責任。加強碳排放數據質量全過程監管，嚴厲打擊各種弄虛作假行為。（記者寇江澤）

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