前8月地方債發行總體平穩 杜絕盲目無序舉債

今年以來，地方政府債券發行節奏總體較為平穩，項目收益專項債券的推出，也為地方政府提供了更加有效的融資工具。與此同時，違法違規舉債、盲目舉債等問題依然存在。為此，中央不斷加強對地方政府債務的監管，首提終身問責，并不斷推動地方政府債券發行市場化

今年以來，地方政府債券發行保持平穩，地方債發揮了促進經濟社會發展的重要作用。同時，中央不斷加強地方政府債務管理，各級地方政府近期也采取多項措施強化風險防控和問責追責。

如何看待當前地方政府債務風險？地方政府債務如何保持健康和可持續性，下一步發展重點在哪？就相關問題，記者采訪了專家學者。

前8月發行總體平穩

今年以來，地方政府債券發行節奏總體較為平穩。根據年初通過的預算，2017年全國地方政府新增債券規模1.63萬億元，并同時繼續發行置換債券。據評級機構中債資信統計，截至8月底，地方債發行規模為3.18萬億元，其中置換債1.9萬億元，新增債1.28萬億元；一般債1.81萬億元，專項債1.36萬億元。

“隨著財政部部署試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種，專項債券發行種類將更為豐富。三季度各地方已陸續開始發行土地儲備專項債券和收費公路專項債券，其他類型項目收益專項債券年內也將陸續推出。”中債資信公用事業一部分析師邵威說。

中央財經大學中國政府債務研究中心主任喬寶云認為，項目收益專項債券的推出，為地方政府提供了更加有效的融資工具，在控制地方政府債務風險的同時，有力促進了債券市場的發育。

同時，喬寶云表示，國家通過預算法建立起規范的地方政府舉債融資機制，意在“開前門、堵后門”，但在執行中出現了一些地方仍然違法違規舉債融資的情況。

比如，違法違規或變相舉債屢禁不止。一些地方政府繼續通過融資平臺公司變相舉債；一些地方PPP項目、政府投資基金存在回購合作方投資本金、承諾保底收益等變相舉債行為；一些地方違規擴大政府購買服務范圍，變相舉債。

此外，違法違規擔保也時有發生。部分金融機構發放貸款時要求地方政府提供擔保承諾，一些市縣政府及其部門仍違法對融資平臺公司發行的信托等金融產品出具擔保函、承諾函。

因此，對地方政府債務風險嚴格防控問題，被中央政治局會議、全國金融工作會議提到了前所未有的高度。比如，全國金融工作會議明確，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。

“這反映出中央對加強地方政府債務監管的嚴肅態度，首次提到終身問責的說法，更是表明了中央嚴防地方政府債務風險的決心。”上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮說。

嚴守風險防控底線

“2015年后，地方政府債務規模及增速得到了有效控制，但是一些地方政府隱性債務的防控還存在一定問題。”邵威說。

這些違法違規行為，隱蔽性強、管控難度大，如果任其發展，容易引發區域性系統性風險。今年以來，財政部多次發布相關文件對此規范，并通報了對多個地方違法違規融資擔保的查處結果。

“我國總體債務水平并不高，債務風險總體可控，但一些地方累積的隱性債務風險應引起高度重視。”喬寶云表示。

實際上，各地已相繼采取措施加強對地方政府債務風險的管控。比如，福建、貴州、四川、上海等省市陸續出臺政府性債務風險應急處置預案，對去年底國務院辦公廳印發的處置預案加以細化，里面不乏一些“硬措施”。

“我國各地經濟發展水平差異較大、情況復雜，不排除有地方政府出現債務違約現象。各地出臺應急處置方案，有利于促進債券市場長期健康發展，避免出現市場恐慌。”鄭春榮認為。

今年以來，不少地方政府采取了撤銷擔保函的措施，尤其是8月份湖南省寧鄉市發生撤回擔保函事件，引起了社會廣泛關注。鄭春榮認為，撤回擔保函事件反映了一些基層政府未能嚴格執行預算法，仍然存在違規擔保和舉債行為，今后還需要進一步嚴格管理、嚴厲處罰責任人，防止違規債務卷土重來。

“預算法、擔保法本來就禁止地方政府提供融資擔保，因此擔保函本身就是不合法的，地方政府和金融機構在當初也都清楚，只不過對此仍然存在政府兜底的‘幻覺’。”喬寶云說，撤銷擔保函的行為也應該有序開展，并根據個案情況依法處理。

中債資信也認為，城投公司可以其自身土地、股權、應收賬款等資產補充增信，或者地方政府通過成立擔保公司補充增信等配套舉措保障地方違規融資、擔保的平穩整改。

杜絕盲目無序舉債

地方政府債務如何保持健康可持續？如何有效防控風險？除了嚴格貫徹執行預算法等法律法規外，很關鍵的一點是地方政府要加快轉變發展理念，不能走靠高負債拉動增長的老路，杜絕盲目、無序舉債。

“地方政府債務限額是國家根據宏觀經濟形勢和防控風險需要確定的，必須嚴控地方政府債務增量，不能突破債務上限。地方政府應根據現實資金條件發展經濟，提高資金使用效率，把好鋼用在刀刃上。”喬寶云說。

喬寶云認為，一些地方想依賴上級轉移支付和下屆政府來償還債務，因此容易產生道德風險，盲目舉債。“中央提出‘終身問責’，有助于在加強規范管理的同時，促進地方政府自律，避免道德風險。”他說。

專家還普遍認為，應大力推動地方政府債券發行市場化。近日，財政部副部長劉偉在預算執行和庫款管理專題工作視頻會議上，談到規范開展地方國庫現金管理時稱，嚴禁將國庫現金管理與地方債發行“行政捆綁”，干擾地方債市場化定價機制。

鄭春榮表示，地方政府每年有大量的財政性資金以活期利息存在銀行，不少銀行希望爭取到這筆存款，同時地方政府發行債券時希望中標利率低，因為這能反映地方政府信用好。“因此就出現了地方政府將財政存款與銀行購買地方債捆綁的現象，這顯然干擾了地方債市場化定價機制，對其他地方不公平。”他說。

喬寶云認為，當前應該拓寬發行渠道，創造條件便利個人投資者購買地方政府債券，更好發揮市場作用。

此外，目前一些地方的政府債務信息公開還存在一定隨意性，透明度有待提升。“除了省級政府因發行地方政府債券有強制信息披露義務以外，一些省以下政府對地方政府債務的信息不夠重視，加上這部分信息是新增信息，其信息披露的內容還不固定，因此信息披露情況較差。”鄭春榮表示。

中債資信表示，在推進地方政府債務置換、妥善化解地方存量債務的基礎上，應進一步優化地方債的發行機制和交易機制，擴大地方債質押范圍并適當上調抵質押率，以提高地方債的市場結構程度和流動性，在“堵旁門”的同時，不斷完善地方債發行的正途，為規范地方政府融資、控制債務風險創造條件。

“此外，還可以加強政府財政信息透明度，讓投資者更加了解地方政府債務和還債情況，對于過度舉債的地方政府和企業，揭示風險或者下調評級，通過市場化手段增加政府發債的成本和銷售壓力。”中債資信認為。(經濟日報·中國經濟網記者 曾金華)