中國版“市政債”拓寬地方債“前門” 嚴防債務風險

中國版“市政收益債”，優先選擇土地儲備、政府收費公路2個領域在全國范圍內開展試點，并允許地方自行選擇其他重點項目試點分類發行專項債券。債券對應的項目取得政府性基金或專項收入，應當按照項目對應的專項債券余額統籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的項目收益償還到期債券本金

8月2日，財政部發布《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（以下簡稱《通知》），部署打造中國版“市政收益債”，優先選擇土地儲備、政府收費公路2個領域在全國范圍內開展試點，并允許地方自行選擇其他重點項目試點分類發行專項債券。

在法定專項債務限額內，鼓勵地方試點發展項目收益專項債券，是完善地方政府舉債融資機制的重要舉措。就相關問題，記者采訪了財政部有關負責人和專家。

豐富地方政府債券品種

為何要試點發展項目收益專項債券？這首先涉及我國目前的地方政府債券體系。

根據新預算法，地方政府舉債應當在國務院批準的限額內采取發行地方政府債券方式，除此以外不得通過其他任何方式舉借債務。在此基礎上，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）進一步將地方政府債券分為一般債券和專項債券。對沒有收益的公益性項目發行一般債券融資，主要依靠一般公共預算收入償還，納入一般公共預算管理；對有一定收益的公益性項目發行專項債券融資，以對應的政府性基金收入或專項收入償還，納入政府性基金預算管理。

推進完善地方政府專項債券制度，建立專項債券與項目資產、收益對應的制度，是財政部著力開好地方政府舉債“前門”的動作之一。在《通知》發布之前，財政部已同相關部委聯合推出土地儲備專項債券、收費公路專項債券。目前，北京、福建等省市已順利發行了土地儲備專項債券。

上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮介紹，專項債券在國外通常被稱為“收益債券”，即政府機構為水利、交通、高等教育和公共醫療等特定項目籌集資金，償債資金都來源于投資項目的收益，而不是一般的財政收入。

“印發《通知》，意在指導地方在法定專項債務限額內，按照地方政府性基金收入項目分類發行專項債券，發展實現項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，同步研究建立專項債券與項目資產、收益相對應的制度，立足我國國情，打造中國版的地方政府市政項目‘收益債’。”財政部有關負責人說。

財政部預算司副司長王克冰近日也表示，打造中國版的“市政項目債”，是保障地方合理融資需求的重大機制建設。

根據《通知》，2017年優先選擇土地儲備、政府收費公路2個領域在全國范圍內開展試點。鼓勵有條件的地方立足本地區實際，積極探索在有一定收益的公益性事業領域分類發行專項債券。

堅持市場化改革方向

《通知》明確了地方政府發行項目收益專項債券的程序。根據《通知》，項目收益專項債券由省級政府發行。省級財政部門按照專項債務管理規定，審核確定分類發行項目收益專項債券實施方案和管理辦法。市縣級政府確需舉借相關專項債務的，依法由省級政府代為分類發行專項債券、轉貸市縣使用。

“在法定專項債務限額內，試點發行項目收益專項債券是落實預算法和國發〔2014〕43號文件精神的重要舉措，既與現行地方政府債務限額管理、預算管理政策高度銜接，又在規模管理、項目要求、發行方式、信息披露方面具有鮮明的特點。”財政部有關負責人說。

在債券規模方面，嚴格執行法定限額管理。各地試點分類發行項目收益專項債券的規模，應當在國務院批準的本地區專項債務限額內統籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務余額低于限額的部分。

同時，分類發行項目收益專項債券籌集資金建設的項目，應當能夠產生持續穩定、反映為政府性基金收入或專項收入的現金流，且現金流應當能夠覆蓋專項債券還本付息。項目收益專項債券嚴格對應項目發行，可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行。

項目收益專項債券對應的項目取得的政府性基金或專項收入，應當按照項目對應的專項債券余額統籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的項目收益償還到期債券本金。

“項目收益專項債券試點堅持市場化改革方向，試點發行項目收益專項債券，進一步強化了專項債券及對應項目信息披露要求，增加了地方政府債券信息透明度，有利于投資者增強識別和評估風險的能力，充分發揮信用評級、信息披露、市場化定價等市場機制激勵約束作用，促進市場融資自律機制的形成，充分發揮市場機制的資源配置作用。”財政部有關負責人說。

嚴格防控債務風險

近年來，我國堅持“開前門、堵后門”的理念，通過新預算法和一系列規章制度構建規范的地方政府舉債融資機制。

“可以說，2015年新預算法實施以來，我國地方政府債務管理進入了全新的時代，債務管理水平有了明顯的飛躍，債務風險已得到較好遏制。”鄭春榮說。

在國務院新聞辦公室近日舉行的新聞發布會上，財政部副部長劉偉表示，控制地方政府債務風險取得了一定成效，牢牢守住不發生系統風險這個底線。據統計，到去年末，全國地方政府債務余額15.32萬億元，控制在全國人大批準的限額17.19萬億元以內。2016年地方政府的債務率是80.5%，低于國際通行警戒標準，政府債務風險總體可控。

同時，近年來一些地方違規舉債的行為仍時有發生，積聚了財政金融風險，受到廣泛關注。最近召開的全國金融工作會議、中央政治局會議和國務院常務會議，都對加強地方政府債務管理、防控地方債風險提出了明確要求。

“一些地方落實政府債務管理相關制度不力，仍存在違規擔保或變相舉債問題，局部地區的隱性債務風險依然存在。此外，金融市場創新不斷，不排除有新型的地方政府違規舉債形式產生。”鄭春榮說。

針對地方政府債務風險，在“堵后門”方面，財政部發布一系列文件，嚴禁地方政府利用不規范的政府與社會資本合作模式（PPP）、政府投資基金、政府購買服務等變相融資。同時，加大對違法違規融資擔保行為查處問責力度。

在“開前門”方面，在依法增加地方政府債務限額的同時，財政部積極推動完善政府債務管理機制，試點發展項目收益專項債券，發揮政府債務限額資源的使用效益。

“試點發行項目收益專項債券，依靠對應項目取得的政府性基金或專項收入償還，明確了不同專項債券對應項目的償債資金來源，探索實現不同類型地方政府專項債券‘封閉’運行管理，有利于鎖定專項債券風險范圍，切實保護投資者合法權益。”財政部有關負責人表示。