專家爭議食品安全法3硬傷：80%小企業仍處法律真空

《農產品質量安全法》與《食品安全法》可否合并？

“旗幟鮮明地提出應當廢止現有的《農產品質量安全法》，把它與《食品安全法》合并成一個法！”劉兆彬激動地呼吁。

由于當年蘇丹紅事件等大多發生在農產品領域，國家先頒布了《農產品質量安全法》，而《食品安全法》頒布之后，《農產品質量安全法》既沒有改，也沒有合并。

“一個國家用兩部法來管一個食品，是立法資源的浪費，更大的問題在于在內容上不能很好地銜接。”劉兆彬分析，因為針對的是農產品，《農產品質量安全法》在產品質量方面主要是對產地、環境、化肥農藥、產品包裝等外部環境的要求，而恰恰對食品本身的營養性、安全性、物理化學指標的監管，基本上一字未提。

“從國際社會看，美國、日本、歐盟的《食品安全法》，基本做到了從田頭到餐桌的全鏈條管理，而我們的鏈條是斷裂的，《食品安全法》只是從食品加工開始，到流通和餐飲。”劉兆彬建議，能不能趁著這次修改《食品安全法》的時機把兩法合一？在制度設計上更聚焦、更集中在食品上？

“一個國家用兩部法來管一個食品，概念、標準也是混亂的。”劉兆彬認為，農產品包括農林牧副漁，是指大農業，但在《農產品質量安全法》里實際上說的是小農業——食用農產品。這個概念又跟《食品安全法》的產品交叉的。如果食品包含了食用農產品，那就沒有必要再搞食用農產品。

“中國奶業整體失信于百姓，問題出在原奶，出在沒有對源頭規范化管理。《農產品質量安全法》未必廢止，但起碼與食品相關的部分必須寫進《食品安全法》，二者內在、有機、完整地對接在一起。如果不改變現狀，只把兩個法拼接起來，不單是有空當的問題，而是可怕的空白。” 宋瑞霖坦言。

占比80%的小企業仍處于法律真空

“我國《食品安全法》有個最大的缺陷，就是直到今天也不太管占食品企業總數80%的小企業。”劉兆彬稱這是當年立法最大的痛，也是當今最大的隱憂。

“為什么叫不太管？”劉兆彬解釋，按照《食品安全法》第35條規定，我們把食品加工的小微企業具體管理辦法交由省級人大常委會來制定。

食品工業占GDP總量的17.6%左右，是典型的支柱產業，但這個行業小微企業多，有35萬家左右，占食品企業總數的80%，產值約占食品工業的20%。一部食品大法把80%的企業交給省級人大和政府來管后果是什么？

“我們做了認真的調查，《食品安全法》實施以來全國30余省份由省級人大立法的不超過8家，加上搞規章的省份不超過15個。也就是說，到今天為止，我國占80%的小企業的食品生產處在法律真空狀態。把小企業扔給省級人大去立法，五六年過去了也無人問責，說得尖銳一點，這是一個國家良心、立法者良知的問題，應當正視。” 劉兆彬對此表達了深深的憂慮。

“美國的法律對50萬元以下的小食品企業、小農場主實施豁免，即不搞GMP和HACCP認證，準入門檻是放松的，在硬件和管理體系方面沒有那么高的要求，但規定了食品安全的最低標準。” 對外經濟貿易大學產品質量與安全法制研究中心主任李俊認為，國外分類管理的經驗值得我們參照。

“把小微企業納入《食品安全法》調整范圍，寫細，寫實，我們有能力解決這個問題。” 宋瑞霖認為。

《食品安全法》不宜急于出臺

在消費者權益保護上，也有專家對此次修訂稿持不同意見。

中國消費者權益保護法學研究會會長河山說：“第138條的第二款規定，生產不符合食品安全標準的食品，或經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或經營者要求支付價款十倍或損失三倍的賠償金；增加賠償的金額不足一千元的，為一千元。‘明知’是這次修訂加上的，我認為，這是對知假、售假、造假食品經營者的保護的條款！”

“賣假食品，必須‘明知’才承擔懲罰性賠償的責任，‘明知’舉證難，賣假食品承認自己是‘明知’嗎？這都是常識性問題。這就從客觀上為造假者和售假者開脫，也與消費者權益保護法相沖突。” 河山說。

第113條第二款規定，“明知從事前款規定的違法行為，仍為其提供生產經營場所或其他條件的，由縣以上人民政府食品藥品監督管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處五萬元以上十萬元以下罰款，使消費者合法權益受到損害的，應當與食品、食品添加劑生產經營者承擔連帶責任。”河山認為，這個“明知”同樣舉證難，同樣和消費者權益保護法的規定相悖。

此外，還有第 114條第二款 ，也增加了“明知”二字。

“我看過一個數據，2004年—2013年媒體曝光的3426個食品安全事件92%是人為的，《食品安全法》都到二審了，如果類似這樣的條款被通過，后患無窮！”河山希望國家慎之又慎。

“修改《食品安全法》，核心要從整體來思考我們的食品安全治理體系是不是有重大的缺失，其基本理念和制度構架、制度是不是有大的問題。” 李俊呼吁國家做好頂層設計，“謀定而動”。

“一部《食品安全法》，源頭交給了《農產品質量法》，大頭80%的小微企業扔給了地方，再加上九龍治水這樣一個交叉重復的體制，這三大缺陷是當下中國食品安全沒有得到有效治理的法制根源和制度根源，這是硬傷。這三大問題不解決，我們的頂層設計是有缺陷的。” 劉兆彬建議《食品安全法》不宜急于出臺。

“美國FDA(美國食品藥品監督管理局)制定一個食品安全規章要開500次會，非常的細，很多做法值得我們學習。我國食品安全問題太復雜，要理清楚是很費工夫的事。如果為了早出臺而定指標、趕時間，既不符合實際，也不會完善。” 宋瑞霖建議設一個冷靜期，很好地沉淀。