規(guī)范透明促PPP高質(zhì)量發(fā)展——16萬億元大市場迎來新規(guī)

近日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》，從做好項(xiàng)目前期論證、推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行四個(gè)方面進(jìn)一步規(guī)范PPP發(fā)展路徑。

近年來，我國PPP發(fā)展迅速，已成為超16萬億元的大市場。專家認(rèn)為，促進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，有利于擴(kuò)大有效投資，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本盤，提升政府監(jiān)管能力和服務(wù)水平，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效。

推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作

最新數(shù)據(jù)顯示，今年以來，全國PPP綜合信息平臺管理庫新入庫項(xiàng)目481個(gè)，投資額8437億元。自2014年以來，累計(jì)入庫項(xiàng)目超過1萬個(gè)，投資額達(dá)16.6萬億元，累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目和投資額占入庫項(xiàng)目數(shù)、投資額的比例均為約65%，覆蓋交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老等諸多領(lǐng)域。

“經(jīng)過多年實(shí)踐探索，PPP模式在我國已經(jīng)初步成熟，在穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、暢循環(huán)、促增長方面發(fā)揮著積極作用。規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，是我國PPP事業(yè)邁上新臺階、轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展新階段的內(nèi)在要求。”清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長董煜說。

今年4月份，中央財(cái)經(jīng)委員會第十一次會議明確提出，要推動(dòng)政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，引導(dǎo)社會資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營。

規(guī)范發(fā)展需要把好“事前”關(guān)，充分做好項(xiàng)目前期論證。如何把握PPP模式的主要適用范圍？《通知》明確，對于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長期穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制清晰、收益水平合理、具有運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目，可采用PPP模式實(shí)施，優(yōu)先實(shí)施具有強(qiáng)運(yùn)營屬性、具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的項(xiàng)目。同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會同有關(guān)方面依法依規(guī)做好項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、用地、環(huán)評等前期工作，科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案。

“強(qiáng)調(diào)做好項(xiàng)目前期論證，有利于引導(dǎo)政企雙方科學(xué)合理決策。《通知》要求地方政府應(yīng)科學(xué)把握PPP模式的適用范圍、科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案等，通過充分做好項(xiàng)目前期論證工作以持續(xù)增強(qiáng)政企雙方在項(xiàng)目決策方面的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性。”北京市中倫（上海）律師事務(wù)所合伙人周蘭萍說。

在推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作方面，《通知》也作出一系列明確要求。比如，對于社會各界廣泛關(guān)切的PPP項(xiàng)目社會資本資質(zhì)問題，《通知》明確地市級、縣區(qū)級地方人民政府實(shí)際控制的國有企業(yè)（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項(xiàng)目，但不得作為本級PPP項(xiàng)目的社會資本方。專家認(rèn)為，明確此項(xiàng)要求，一方面，從PPP改革發(fā)展理念出發(fā)，防止PPP走偏變異，堅(jiān)持“做真PPP”和“真做PPP”；另一方面，有利于防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，避免本級財(cái)政出現(xiàn)“自我循環(huán)”。

注重加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控

值得關(guān)注的是，《通知》再次強(qiáng)化“10%紅線”的重要性。各地必須嚴(yán)守每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出10%的紅線。

統(tǒng)計(jì)顯示，目前全國2763個(gè)有PPP項(xiàng)目在庫的行政區(qū)中，2729個(gè)行政區(qū)PPP項(xiàng)目合同期內(nèi)各年度財(cái)政承受能力指標(biāo)值在10%紅線以下。其中，2034個(gè)行政區(qū)財(cái)承占比低于7%預(yù)警線，1574個(gè)行政區(qū)低于5%；有34個(gè)行政區(qū)超10%。總體看，財(cái)政支出責(zé)任處于安全區(qū)間。

董煜認(rèn)為，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政承受能力管理，不僅有助于推進(jìn)地區(qū)中長期財(cái)政規(guī)劃，也有助于全局性把握地區(qū)財(cái)政承受能力總體水平和跨期平滑情況。

PPP項(xiàng)目合同是約定政府方和項(xiàng)目公司（社會資本）權(quán)利義務(wù)的核心，《通知》延續(xù)既有政策口徑，并進(jìn)一步要求地方財(cái)政部門應(yīng)會同有關(guān)方面嚴(yán)格做好本級PPP項(xiàng)目合同審查，合同及相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議中嚴(yán)禁約定由政府方或政府方出資代表向社會資本方回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益、承擔(dān)社會資本方投資本金損失、承擔(dān)項(xiàng)目融資償還責(zé)任以及以其他名股實(shí)債方式融資等兜底條款。同時(shí)，嚴(yán)禁通過簽訂抽屜協(xié)議、陰陽合同等方式規(guī)避監(jiān)管。

深化PPP項(xiàng)目預(yù)算管理，有利于加強(qiáng)財(cái)政收支規(guī)范，切實(shí)強(qiáng)化政府履約保障。《通知》要求，PPP項(xiàng)目政府方應(yīng)全面深化預(yù)算管理，將PPP項(xiàng)目合同約定承擔(dān)的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼等財(cái)政支出責(zé)任，以及取得的資產(chǎn)權(quán)益和特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償?shù)仁杖肴婕{入預(yù)算。

專家認(rèn)為，做好項(xiàng)目合同的前置審核與監(jiān)管，有助于保障PPP全生命周期規(guī)范實(shí)施。“《通知》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對項(xiàng)目質(zhì)量的抽查和復(fù)核，對此地方政府和社會資本都應(yīng)高度重視，無論是在前期方案設(shè)計(jì)還是合同簽訂和履約環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守政府債務(wù)管理規(guī)定，準(zhǔn)確把握政策‘紅線’。”周蘭萍說。

保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行

“陽光運(yùn)行”有利于對各方形成有效監(jiān)督與約束，促進(jìn)優(yōu)化市場營商環(huán)境。在保障PPP陽光運(yùn)行方面，《通知》則持續(xù)推動(dòng)項(xiàng)目信息公開，強(qiáng)化財(cái)政承受能力動(dòng)態(tài)監(jiān)測和信息公開監(jiān)督管理。

《通知》要求，地方財(cái)政部門應(yīng)依托全國PPP綜合信息平臺，加快推動(dòng)PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開，壓實(shí)項(xiàng)目各參與方信息公開責(zé)任，強(qiáng)化項(xiàng)目信息動(dòng)態(tài)更新，真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)反映項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，保障社會公眾知情權(quán)。

“加強(qiáng)信息公開，有利于增強(qiáng)市場透明度、降低交易成本、提高資源配置效率，切實(shí)推動(dòng)PPP項(xiàng)目行穩(wěn)致遠(yuǎn)。”董煜說。

對于各參與方關(guān)注的地方財(cái)政承受能力狀況，《通知》提出，省級財(cái)政部門應(yīng)組織轄內(nèi)市縣財(cái)政部門定期、據(jù)實(shí)做好入庫PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)和本級財(cái)政一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)更新，動(dòng)態(tài)反映PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任情況，增強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警，以客觀呈現(xiàn)地區(qū)財(cái)力，便利投融資決策。

“作為一項(xiàng)有力監(jiān)管手段，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫在推行規(guī)范和信息公開方面起到了舉足輕重的作用。特別是對于入庫項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)和本級財(cái)政一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)更新，以實(shí)現(xiàn)對于PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任情況的動(dòng)態(tài)反映，能夠更好地發(fā)揮地方財(cái)政支出責(zé)任的監(jiān)測預(yù)警作用，也能夠從側(cè)面反映地方政府的誠信履約能力，督促政府維護(hù)良好的營商環(huán)境。”周蘭萍說。（記者 曾金華）