中國城市控煙難在哪里：多地立法嚴控 監管仍存空白

從本月開始，又一個中國城市加入嚴格控煙“陣營”。11月1日，《西安市控制吸煙管理辦法》正式施行。該辦法規定，室內公共場所、公共交通工具及部分公共場所的室外區域全面禁煙。

近年來，我國城市控煙的立法步伐加快，多地陸續修訂或出臺控煙政策，限制公共場所等區域的吸煙行為。盡管在立法層面舉措不斷升級，但在實施過程中，城市的“煙火”依然難以完全熄滅。如何彌補監管空白、完善戒煙服務，考驗著城市管理者的智慧。

多城控煙 成效顯著

此次西安出臺的控煙辦法，除了明確對吸煙當事人施以處罰外，還對相關場所一方的管理者規定了勸阻義務。對不聽勸阻的吸煙者，要求其離開該場所；對不聽勸阻且不離開該場所的，應當固定相關證據并向有關行政管理部門舉報；對不聽勸阻并擾亂公共秩序的，向公安機關報案。

除了西安之外，杭州也在近期升級了城市控煙條例，從明年起，杭州公共場所控制吸煙將擴大到全市范圍。

事實上，城市控煙已不是新概念和新舉措。早在2003年，中國就簽署了《世界衛生組織煙草控制框架公約》，要求所有的室內公共場所和工作場所全面無煙。而“公共場所禁煙”也已納入我國國民經濟和社會發展規劃和“健康中國2030”規劃綱要。目前，包括北京、上海、深圳、青島等在內的約20個城市出臺了公共場所禁止吸煙的地方性法規，重慶、張家口等城市也將公共場所全面禁煙納入了立法計劃。

如今，營造無煙環境已成為社會期待。一方面，煙草對吸煙者有害，世界衛生組織的報告顯示，煙草制品的使用與中風等心腦血管疾病之間存在重要關聯，是全球非傳染性疾病致死的主因之一。另一方面，二手煙暴露也給包括婦女、兒童在內的人群造成傷害。研究顯示，即便設立吸煙室和通風系統等措施也無法減少二手煙暴露。

從已經實施控煙法規的城市來看，公共場所禁煙成效顯著。2015年，北京市施行“史上最嚴控煙令”，在“帶頂”和“帶蓋”的室內公共場所全面禁煙。據北京市健康促進工作委員會辦公室發布的消息顯示，控煙3年后，北京市成人吸煙率為22.3%，吸煙人群減少約20萬人。在場所方面，醫療機構、學校和賓館的禁煙率最高。

陜西省社會科學院政治與法律研究所所長郭興全認為，強制在公共場所禁煙，壓縮吸煙空間，能夠提高公眾對吸煙危害的認識，有益公眾健康，同時也是城市文明程度提升的新要求和重要指標。

監管缺失 措施“打折”

雖然嚴格控煙落到了“紙面”，但要真正落到“嘴邊”、落實到監管層面，依然任重道遠。

對于控煙、禁煙舉措，仍有不少煙民不以為意，不理解、不支持，在看不見的角落繼續“吞云吐霧”。目前，在很多控煙城市中，仍存在著吸煙難控、難禁的現象，車站、餐館包間等區域成為隱蔽的吸煙場所。北京市控煙協會的數據顯示，僅從去年11月到今年1月的3個月間，“無煙北京”微信公眾號就收到群眾對違法吸煙行為投訴舉報3920件，其中寫字樓占比達到43.4%。

監管層面的缺失，是制約控煙效果的重要原因。有業內人士指出，一些公共場所，尤其是娛樂場所和休閑服務場所，出于經濟利益考慮，縱容場所內的吸煙行為；相關執法部門也存在職責不清、人員不足等問題。

此前，青島市相關部門在總結控煙5年來的工作時提出，控煙執法存在多部門分頭監管、“九龍治水”的問題，部分部門只有監督管理權，沒有執法權。雖然控煙成果可觀，但幾年來執法部門對違法現象開出的罰單寥寥。

即便是“最嚴”的控煙法規，也存在妥協和“打折”現象。例如，西安的控煙辦法規定，對于違反規定在禁煙場所吸煙的吸煙者給予警告，并處10元罰款。對此，不少專家和民眾認為處罰標準偏低。此外，有的城市仍試圖給公共場所控煙留“口子”，允許娛樂場所、機關事業單位等區域設置吸煙室。

今年6月，被稱為“公共場所無煙訴訟第一案”的案件引發輿論關注。大學生小李在乘坐列車時遭遇吸煙區的二手煙，向多部門投訴無果后，將運營該趟列車的哈爾濱鐵路局訴至法院。最終法院判決要求在相關列車上拆除煙具，取消吸煙區。

中國控煙協會副會長支修益表示，雖然中國控煙履約取得了不少成績。但是要實現到2030年將15歲以上人群吸煙率降低到20%的目標，還需要各有關方面的共同努力。

協調執法 創新管理

面對控煙監管過程中的難題，各地也在進行探索。

杭州在最新的控煙條例中，改變了原本衛生行政部門一家負責控煙監管的模式，規定教育、文化、旅游、體育、交通運輸、公安機關等多部門在各自行業或者領域內實施控制吸煙工作的監督管理工作。目前，上海、深圳等地均采取多部門執法，以解決執法力量不足問題。

對此，有專家指出，控煙法規的實施離不開多部門聯合，但同樣需要一個協調機制，建立起執法責任制，讓社會充分了解控煙執法情況。

對于違法吸煙者的懲戒“升級”同樣是重要手段。北京市衛計委日前表示，除了對被查處的單位和個人進行曝光外，還將把違法吸煙行為納入信用信息檔案，以達到聯合懲戒的目標。

此外，“新煙種”的出現給監管帶來了更大的挑戰。

隨著控煙措施的加強，電子煙成為不少年輕煙民追捧的新選擇。不少業內人士呼吁，電子煙完全符合煙草制品的特征，應盡快納入監管范圍之內。此前，香港宣布全面禁止電子煙的進口和銷售；深圳也提出，將擬定禁止電子煙的相關條款控煙條例；北京市衛生和計劃生育監督所表示，將加強電子煙危害及管理模式的研究，探索公共場所禁止使用電子煙的可行性，為電子煙的管理提供相關依據。