中國四成以上農村公路存安全隱患 養護資金不足

《中國經濟周刊》 記者 王克｜江蘇報道

(本文刊發于《中國經濟周刊》2018年第2期)

習近平總書記近日對“四好農村路”建設作出重要指示，強調既要把農村公路建好，更要管好、護好、運營好。

來自交通運輸部的數據表明，作為精準扶貧的重要舉措，“四好農村路”工程在各地普遍推開，農村公路里程已經達到公路總里程的84.3%，領跑全國的江蘇省這一比例更高達90.2%。

不過，《中國經濟周刊》記者采訪發現，農村公路的“四好”之間存在較大不平衡，其中，“建好”已基本實現，但“管好、護好、運營好”依然面臨種種困難。

99.99%的鄉鎮和99.94%的建制村已通公路

2017年4月17日，交通運輸部《2016年交通運輸行業發展統計公報》中顯示，全國公路總里程為469.63萬公里，其中，農村公路395.98萬公里，連通了99.99%的鄉鎮和99.94%的建制村。黨的十八大以來，中央專項投資就高達4016億元。2017年，交通運輸部又將全年車輛購置稅的36.3%用于農村公路建設，金額為905.8億元。

2017年9月21日，交通運輸部新聞發言人吳春耕在向媒體通報有關情況時給出了另一組數據：截至2016年年末，全國貧困地區公路總里程已達226.72萬公里；88.4%的縣城通二級及以上公路，97.95%的鄉鎮和93.1%的建制村通硬化路(道路路面加瀝青或混凝土硬化，保證車輛能夠在上面平穩行駛)。根據規劃，“十三五”期間將確保全面完成貧困地區鄉鎮和建制村通硬化路托底目標，建設一批資源路、旅游路、產業路，構建縣、鄉、村三級農村物流配送網絡，讓更多貧困地區老百姓走上脫貧致富的道路。

江蘇省交通運輸廳副廳長丁峰告訴《中國經濟周刊》記者，“四好農村路”建設是江蘇省委、省政府“高水平全面建成小康社會”奮斗目標的重要組成部分。因此，該省全面推進以四級公路拓寬、縣道公路達標、危險橋梁改造以及實施安全生命防護工程為主要內容的“提檔升級”，在全國率先實現行政村等級公路通達率100%和客運班車通達率100%，農村公路密度達到143公里/百平方公里，行政村雙車道四級公路覆蓋率提升到60%，新增覆蓋農村經濟節點2600多個，催生和支撐了3.4萬個家庭農場、7.4萬個農民合作社和8000多個“村郵站”。

與之相對應，江蘇省從事鄉村旅游的農民人均年收入達到23000元，遠超全國12363元的平均水平。

在“四好農村路”全國示范城市江蘇省丹陽市，該市市長黃春年告訴《中國經濟周刊》記者，2013—2017年間，該市投入40億元改造農村公路540多公里，依托農村路網建設，新增規模經營農業園區5700畝、農產品電商平臺50個、鎮村農資采購站44個，僅水稻、小麥等農產品流通量就達47萬噸/年。

江蘇省溧陽市副市長陳峰則向《中國經濟周刊》記者介紹了當地“以路引景”“串景成線”的“旅游農路”建設經驗——借助地形地貌和村落文化，從村村通到家家通，將整個城市建成充滿鄉村野趣的大景區。2017年國慶黃金周就接待游客108萬人次，主要鄉村旅游區(點)客房平均日出租率達到75%以上。

1/4農村公路破損嚴重需進行大中修

2016年8月至10月，全國人大常委會在全國31個省份開展了道路交通安全法執法檢查。結果顯示，40%以上農村公路存在安全隱患，“路面長期嚴重破損未修復”作為“最為突出的問題”之一被重點提出。

2016年11月24日，交通運輸部副部長戴東昌在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上稱，我國農村公路養護的高峰期已經到來，需要大中修的農村公路約為100萬公里，占總里程的1/4。部分早期建成的農村公路標準較低，又加重了農村公路養護和管理的任務。

《中國經濟周刊》記者注意到，按照《公路工程技術標準》(JTGB01-2014)，四級公路也就是最常見的農村公路按照瀝青混凝土和水泥混凝土的不同路面區分，路面結構設計使用年限為8～10年。農民通常會以路面破損狀況判斷公路質量，維修不力容易引發他們的不滿情緒，集資造路等支持配合的積極性也會因此受到挫傷。

在江蘇省多地的采訪過程中，《中國經濟周刊》記者看到，部分地區由于難以實現全方位路政管理，縣、鄉政府甚至農民個人為防止大型貨運汽車超載、超限、超速損毀農村公路而自行設置“路障”的現象較為普遍。

但“限高”“限寬”這一無奈之舉又違背了建路初衷——使用效率大打折扣，農村公路的“運營好”有可能因此成為一句空話。

接受采訪的一些基層交通干部告訴《中國經濟周刊》記者，雖然農村公路多項數據很好看，但存在的問題也不少，目前農村公路主要存在這樣幾個問題：

資金不足——在“以縣為主”的投資體制下，建設資金中省級補助只占20%左右，鄉村自籌能力又十分有限，“夾心餅干”縣級財政因此不堪重負。

立法滯后——根據交通運輸部《關于印發2016年“四好農村路”建設督導調研方案的通知》《“四好農村路”督導考評辦法》等文件要求，各省份皆應出臺農村公路建設和管理的地方法規，但此項立法在一些地方至今尚未啟動。

規劃無序——交通部門力推黑色等級路面，財政部門在搞水泥路扶貧，功能定位和建設標準也不相一致，部分地方官員則對農村道路的走向和用途有著自己的主導意見。

品質不足——農村公路與高速公路相比建設標準要低很多，快速增長時期有可能出現無法保證施工質量的問題。

管理缺位——相關法律法規對各級交通運輸管理機關、鄉(鎮)政府及村民委員會在農村公路的管理養護方面有著明確的職責劃分，但囿于法規、機構、技術、經費之不足，與之相應的路政管理模式并未形成。

另一個值得關注的問題是：在部分地區，地方官員談及最多的是“鎮村公交”之類“看得見”“摸得著”的“民生政績”，而承擔更多、更重要使命的農村公路似乎并未得到應有的重視。

農村公路是寶貴財富，但養護資金不足矛盾凸顯

據交通運輸部新聞發言人吳春耕介紹，近年來，我國農村公路的縣、鄉級管養機構設置率分別達到99.9%和92.9%，基本實現“有路必管”；農村公路列養率達到97.5%，基本實現“有路必養”；優良中等路率達到80.7%，“養必到位”步伐正在加快。

“農村公路養護重于建設”在相當多的交通管理干部中已經形成共識，受訪者的普遍認知是“養護不好不如不建”，因為“建而不養的社會負面影響更大”。因此，各地都在建立和完善省、市、縣、鄉四級農村公路管養機構，在江蘇省，光是鄉級機構就有1109個，日常一線養護人員近3萬人。

但是距離實現規范養護，仍有較大空間。除了資金不足，基層公路管養單位許多都是臨時性機構，缺少編制，專業技術人才更難以配全，“路障”往往因此代替“路政”。

記者同時了解到，相較于對新路建設的“熱衷”，已有公路的管養投入存在著“兩頭熱、中間冷”現象，即省和縣級熱，設區市冷。以江蘇為例，除南京市將4000萬元/年的農村公路管養補助納入財政預算，其他設區市均無此項預算，一些地方甚至將新路建設的資金來源也完全寄托在省級財政補助上。造成這一現象的主要原因是設區市和下轄或代管縣(市)之間的財政獨立。

中國的農村公路已經形成數以萬億元計的龐大資產，由于“三分建、七分養”的特征，道路管養的投入要求持續不斷。2017年2月24日，國家發改委相關負責人就國務院辦公廳發布《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》相關問題接受記者采訪時透露，農村公路的養護工程資金需求僅“十三五”期間就超過了3000億元。

由于農村公路并不能夠像收費公路那樣產生收益回報、吸引社會資本參與，因此多元化投資的格局難以形成。此外，各地經濟發展不平衡，《公路法》和《農村公路建設管理辦法》明確的“分級負責”，即“縣道縣管、鄉道鄉管、村道村管”的農村公路養護管理體系的形成仍需時日。

《中國經濟周刊》記者在丹陽市看到了“統一設計、統一招標、統一監理”的農村公路管養模式，通過“打包”方式吸引了更高資質的專業機構參與公路工程，從而更好地保證施工質量，但這一模式并不能夠直接帶來“全面、正常、規范養護”所需要的足夠資金和人力。