無人機專項立法應解決哪些問題 “黑飛”危害公共安全

資料圖：瑞士郵政局通過無人飛機將醫用實驗樣品送抵醫院實驗室外的停機坪上。

與井噴式發展的無人機市場相比，卻存在著相關立法缺失、監管措施比較滯后等問題。雖然，我國出臺了《民用無人機空中交通管理辦法》等一系列規定，但上述規定的內容比較宏觀、籠統，對無人機生產、銷售、使用各環節沒有詳細的管理規定和實施細則，特別是對無人機低空空域的飛行活動沒有明確的法律條文進行規范。

5月9日中午，重慶機場南部方向受到無人機干擾，航班起降受到影響，12架次航班備降外場。記者從民航重慶安全監督管理局了解到，今年以來，重慶已出現多起無人機影響航道導致民航航班躲避的情況。

近年來，無人機消費市場井噴。然而，由于無人機生產、飛行和運用等仍未有統一的國家標準，加之相關部門監管不力，無人機“闖禍”事件時有發生，且愈演愈烈。

在去年的重慶“兩會”上，重慶市人大代表、西南大學化學化工學院副院長魏沙平就建議抓緊制定無人機飛行活動管理辦法，確保這一行業持續健康發展。

5月10日，重慶市公安局發布了加強民用無人駕駛航空器飛行管理的通告，“通告”要求，重慶行政區域內使用民用無人駕駛航空器進行飛行活動的，必須遵守相關法律、法規和規章；同時也對未經批準，民用無人駕駛航空器嚴禁飛行區域等進行了明確。

公安機關針對無人機管理發布“通告”，加大參與無人機監管的力度，這在全國范圍內并不多見。

近日，《法制日報》記者與重慶社會問題研究所共同就目前重慶市無人機的管理狀況、無人機無監管飛行存在哪些隱患、相關部門如何應對、如何立法規制等問題進行了調查采訪。

飛行準入門檻高“黑飛”現象普遍

去年以來，多家媒體報道了重慶多個行政執法部門運用無人機進行執法取證的新聞。除了對無人機優越性能進行宣傳，這些報道并未涉及使用無人機是否經過審批、駕駛員是否有相關資質等內容。

根據《通用航空飛行管制條例》規定，操控重量大于7公斤的無人機進行飛行活動，或飛行范圍超過視距內半徑500米、相對高度高于120米，應向有關飛行管制部門提出劃設臨時飛行空域的申請，經批準后方可飛行。

對于如何界定是否屬于“黑飛”，重慶市公安局相關負責人在解讀“通告”時表示，根據《通用航空飛行管制條例》《通用航空飛行任務審批與管理規定》《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》《民用無人機駕駛員管理規定》等相關規定，未向國家飛行管制部門提出臨時空域和飛行計劃申請，或未按照批準的飛行計劃實施的無人機違規飛行均為“黑飛”。

《法制日報》記者從民航重慶安全監督管理局副書記湯軍處獲悉：“目前在中國進行無人機飛行需要滿足三個條件：操作人員具有無人機駕駛執照；軍方審批的合法空域；申報民航飛行計劃。

而據重慶首個無人機駕駛員培訓中心負責人張洪介紹，目前國內的低空飛行活動還必須依據《中華人民共和國民用航空法》等法律法規，必須由在工商部門和行業主管部門同時登記注冊的公司向飛行管制部門提出申請，獲得批準后方可飛行，個人報備暫時不予批準。

“有時候我們‘黑飛’也屬無奈。”航拍攝影愛好者向某告訴《法制日報》記者，個人難以申請空域是“黑飛”的主要原因。“一旦出現意外，后果的確很嚴重。我們希望相關部門能給我們一條合法的途徑”。

“無人機飛行必須申請空域和計劃，為了更加方便無人機的使用，重慶無人機飛行審批流程正在進行簡化。”湯軍介紹。

對于無人機飛行審批，重慶市公安局相關負責人表示，根據《通用航空飛行管制條例》的相關規定，使用民用無人駕駛航空器飛行應當向飛行管制部門提出飛行計劃申請，經批準后實施。重慶市臨時空域申請部門為西部戰區空軍參謀部航空管制處；飛行計劃申請部門為民航重慶空中交通管理分局。

“通告”稱，未經批準，嚴禁民用無人駕駛航空器在規定區域上空飛行。那么未經有關部門批準進行飛行的，將受到怎樣的處罰呢？

重慶市公安局相關負責人表示，根據《通用航空飛行管制條例》第四十一條規定，從事通用航空飛行活動的單位、個人違反本條例規定，有未經批準擅自飛行的；未按批準的飛行計劃飛行的；不及時報告或者漏報飛行動態的；未經批準飛入空中限制區、空中危險區等情形之一的，由有關部門按照職責分工責令改正，給予警告；情節嚴重的，處2萬元以上10萬元以下罰款，并可給予責令停飛1個月至3個月、暫扣直至吊銷經營許可證、飛行執照的處罰；造成重大事故或者嚴重后果的，依照刑法關于重大飛行事故罪或者其他罪的規定，依法追究刑事責任。

據不完全統計，目前重慶市操作無人機飛行的人員約有1.3萬人，且逐年上升，而擁有無人機駕駛執照的僅有230人左右。且絕大部分無照無人機使用者在室外操作時都實現了視距外飛行。

銷售環節也是對無人機監管的重要一環。然而，記者調查發現，由于目前無人機市場缺乏一個系統的管理體系，工商等職能部門對無人機銷售環節無法進行有效監管。使用者在購買無人機時也不用進行身份認證。

據向某介紹，一些商家還會私下為使用者提供無人機改造零配件。使用者經過自行改造，便可使無人機的性能大大提升，能夠飛得更高、更遠。

“只要不在機場、監獄、重要軍事設施等敏感區域附近駕駛無人機，幾乎很難被人發現，就算是發生墜落傷人或影響其他軍民飛行器正常飛行的事故，如沒被當場抓獲，便可逃避法律法規制裁。”這是在重慶無人機使用者之間公認的事實。

“黑飛”存多重隱患危害公共安全

無人機無序飛行極易干擾軍民飛行器正常運行，甚至可能釀成飛行事故，給國家和人民生命財產造成損失。

《法制日報》記者查閱資料發現，今年以來，國內已有多家機場多次發生無人機等飛行物入侵機場凈空保護區、妨礙航班運行安全的事件。2月3日，深圳機場有三個航班機組同時報告，在飛機起飛或落地過程中發現疑似無人機的不明升空物，威脅飛行安全。空管部門在接報后采取緊急措施，調整進出港航班間隔的同時指揮空中飛機避讓，導致多個出港航班出現不同程度的延誤。

對于無人機“黑飛”的危害，重慶市公安局有關負責人稱，根據相關實驗，一只重1.8千克的鳥與一架飛行速度為960公里/小時的大飛機相撞，產生的沖擊力比炮彈還大。一般的消費級無人機的重量為1.5千克至150千克，通常由質地堅硬的材料制成，無人機若與高速飛行的飛機相撞，嚴重時可能造成機毀人亡的慘劇。另外還可能造成地面人身財產安全(墜機落體)等。

無人機存在的主要隱患風險不僅僅是對航班正常飛行的干擾。記者調查了解到，使用無人機隨意高空航拍還容易造成重要軍事目標的暴露。

據了解，目前，重慶市無人機飛行限高多在500米左右，自帶攝像頭在500米高空可拍攝0.5千米范圍的圖像，經過改裝的無人機還可搭載性能更高的攝像器材，從而獲得更加清晰的圖像。

一些攝影愛好者常常利用無人機進行高空航拍，并將航拍圖片上傳至互聯網供網友分享，個別愛好者為獲取點擊率和知名度，特意上傳一些敏感區域航拍照片，使重要軍事設施暴露，帶來泄密隱患。

記者調查發現，有人曾在重慶某軍事基地附近放飛無人機，發現通過安裝在無人機上的攝像頭可以清晰拍攝基地內部全貌。

此外，由于無人機目標小、速度快、易操控、隱蔽性強，且具有一定的負重能力，加之可隨意購買使用，有可能被別有用心人員利用，成為開展非法活動的工具。

在回答《法制日報》記者關于利用無人機實施違法行為會受到怎樣處罰的問題時，重慶市公安局有關負責人表示，不論是否經過批準，利用無人機實施擾亂單位秩序、尋釁滋事等違反治安管理的行為，公安機關都有權依照治安管理處罰法相關規定給予處罰，特別是在“通告”確定的區域內，因其違法飛行活動易造成嚴重后果，公安機關將依法處罰。另外，駕駛(操控)無人機的人員未取得操作(駕駛)資格證明文件的，公安機關亦有權依法給予治安管理處罰。

監管措施滯后立法迫在眉睫

“‘黑飛’無人機通常是遭到舉報后被查處，執法部門通常是公安機關。使用者即使拿到無人機駕照，會不會出現有證而不被相關部門認可的情況？”已經從事無人機航拍1年多的賀某認為，監管部門之間職責不明確，是他進行無人機駕駛最擔心的事情。

無人機“黑飛”，相關部門將如何處置？重慶市公安局相關負責人介紹說，國家已經明確規定了無人機管理的職責。

空軍負責空域劃設及監管，組織對空中不明情況的查證處置，參與違法違規飛行活動的地面查處；民航負責無人機登記、駕駛員管理、飛行管理、飛行審批報備，對違規飛行活動進行地面查處；地方公安機關負責違法違規飛行器降落后的秩序維護和現場處置，配合有關單位對違法違規飛行的單位和個人進行查處。

另外，公安機關根據治安管理處罰法第二十三條第二項，可以對嚴重擾亂社會秩序的行為和第六十四條第二項之規定對無證駕駛行為給予治安處罰。

公安機關在具體處置過程中，根據相關法律法規，對構成犯罪的依法追究刑事責任，對違反治安管理的給予治安處罰，其他情況移交相關部門處理。

“通告”的發布，也表明公安機關已經意識到無人機對于公共安全的危害，并力求參與到對無人機的有效監管中。

根據“通告”規定，未經審批不得飛行無人機。這一規定有何法律依據？重慶市公安局有關負責人表示，國務院、中央軍委根據《中華人民共和國民用航空法》聯合制定的行政法規《通用航空飛行管制條例》明確規定了使用機場飛行空域、航路、航線及需要劃設臨時飛行空域的，均應當向飛行管制部門提出申請，經飛行管制部門批準后方可使用空域，以及實施飛行前，應當向當地飛行管制部門提出飛行計劃申請，按照批準權限，經批準后方可實施等。因此，“通告”要求未經依法審批不得飛行無人機，有充分的法律依據。

“與井噴式發展的無人機市場相比，相關立法存在缺失、監管措施比較滯后。”中國民航大學副研究員劉曉山認為。

由于無人機“黑飛”闖禍不斷，世界各國都在抓緊完善相關管理條例。目前我國關于無人機的法律法規存在較大空白，而美國在相關領域的經驗，尤其是在空域的管理和劃分方面的經驗于我國而言具有一定借鑒意義。

美國聯邦航空管理局(FAA)對于美國境內的無人機管理一向以嚴格著稱，前不久，FAA剛對芝加哥航拍公司開出了20萬美元的罰單。而緊接著美國新罕布爾州便出臺了無人機管理法案，嚴格程度較FAA更勝一籌，業界稱其為史上最嚴。

目前，我國出臺了《民用無人機空中交通管理辦法》等一系列規定，但上述規定的內容比較宏觀、籠統，對無人機生產、銷售、使用各環節沒有詳細的管理規定和實施細則，特別是對無人機低空空域的飛行活動沒有明確的法律條文進行規范。

據重慶市公安局相關負責人介紹，針對無人機領域中出現的新情況、新問題，國家空管委組織起草了《無人機飛行管理規定》《低空空域使用管理規定》等文件，對無人機的登記、飛行管理、空域使用等作出了全面規定，正在公開征求意見；公安部公布了治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)，其中新增了對無人機違法飛行的治安處罰條款，也正在公開征求意見。

西南政法大學行政法學院講師杜蘇認為，公安機關有必要介入無人機的監管，要加強法治宣傳和執法力度，嚴厲打擊利用無人機開展違法犯罪活動。執法中會有無人機捕獲的問題，作為強制行為最好也由公安機關來實施，這樣也能對接現有法律框架，目前空警也是民航和公安雙重領導。

“在空中，民航一般自己可以處理，但在地上離了公安肯定不行。試想民航帶人在居民小區里四處抓‘黑飛’,這就很不正常了。”杜蘇說。

杜蘇認為，無人機參照載人航空器制定一個管理標準不難，但最好以部門規章的形式頒布，不要以政府內部文件的形式發布。目前專業立法領域經常出現的問題是，法律非常粗疏，各種概念全靠內部文件界定，但內部文件又不屬于立法法上說的法源，很容易發生合法性爭議，導致全盤效力紊亂。