上海旅游局：新春活動(dòng)只取消5項(xiàng) 24項(xiàng)仍繼續(xù)舉辦

二問

問責(zé)以黃浦區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為主，更高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)沒有出現(xiàn)在問責(zé)名單上，問責(zé)是否到位？問責(zé)依據(jù)何在？

在問責(zé)名單上，有11位領(lǐng)導(dǎo)干部，包括黃浦區(qū)區(qū)委書記周偉、區(qū)長(zhǎng)彭崧被撤職，也包括上海市公安局指揮部副主任陳昌俊等被行政記大過。而調(diào)查報(bào)告的原因分析，都集中于區(qū)級(jí)層面。為什么沒有更高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)被追責(zé)？

上海市政府法制辦副主任劉平拿起一份《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，直接讀了第六十三條來回應(yīng)：這一條明確了“地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有關(guān)部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責(zé)的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分……”

劉平解釋說，依據(jù)這個(gè)法規(guī)，突發(fā)事件要處分的，就是“直接負(fù)責(zé)”的責(zé)任人。

根據(jù)調(diào)查，上海市政府同意暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉辦新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)，并就另?yè)竦攸c(diǎn)舉辦的活動(dòng)，“明確要求‘誰主辦、誰負(fù)責(zé)’，落實(shí)屬地管轄，切實(shí)把責(zé)任落到實(shí)處。”

依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》《上海市外灘風(fēng)景區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和政府規(guī)章，綜合調(diào)查結(jié)果，調(diào)查組認(rèn)定：黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門對(duì)這起事件負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

“我們監(jiān)察機(jī)關(guān)參加調(diào)查，一是參與事件原因、性質(zhì)等方面的認(rèn)定，二是對(duì)事件涉及的調(diào)查對(duì)象違法違紀(jì)行為依法查處，三是對(duì)整個(gè)調(diào)查組的調(diào)查過程進(jìn)行監(jiān)察，看是不是符合法律法規(guī)規(guī)定?！蓖跤駨?qiáng)調(diào)，“事件調(diào)查必須客觀、真實(shí)、負(fù)責(zé)任；對(duì)人的處理與責(zé)任認(rèn)定，也要客觀、真實(shí)、負(fù)責(zé)任——必須于法有據(jù)。大家關(guān)心的處分問題，我們是嚴(yán)格按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》來落實(shí)的?！?/p>

目前在問責(zé)名單上的領(lǐng)導(dǎo)干部，不少人在調(diào)查組約談之前，就主動(dòng)遞交檢查，表達(dá)極度內(nèi)疚與失職的痛苦。“他們也飽受心靈折磨，表示必須承擔(dān)責(zé)任，愿意接受組織上任何處分。”據(jù)調(diào)查組成員透露，一直到處分決定公布前一天，他們?nèi)栽谧鍪录坪蠊ぷ鳌?/p>

上海市有領(lǐng)導(dǎo)沉痛地說過：想一想那36條無辜的年輕生命，我們還有什么可推諉的，還有什么可委屈的呢！

三問

為何定性為“事件”而不是“事故”？二者在問責(zé)方面有什么重大區(qū)別？

調(diào)查報(bào)告指出，這是一起對(duì)群眾性活動(dòng)預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場(chǎng)管理不力、應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。

“事件”與“事故”，有本質(zhì)區(qū)別嗎？

閃淳昌表示：“我們說，這是踩踏事件而不是生產(chǎn)安全事故，兩者確實(shí)有差別。首先，它不是一種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；其次，它也不是有組織的大規(guī)模群眾性活動(dòng)，所以把它列為公共安全責(zé)任事件。”

“事實(shí)上，事件和事故在處理上并無重大區(qū)別。對(duì)最終處理來講，關(guān)鍵是找法律依據(jù)。‘事故’，并不一定都要處理到人，如天災(zāi)造成核泄漏就處理不到人。有的‘事件’，也得處理人，如公共安全事件。事件還是事故，和如何問責(zé)沒有直接關(guān)系。關(guān)鍵是看政府有沒有作為，是直接過錯(cuò)還是間接責(zé)任?！眲⑵秸f。

閃淳昌認(rèn)為，所謂事故，絕大部分是責(zé)任事故，是違反有關(guān)規(guī)章、法規(guī)、規(guī)程而導(dǎo)致的。而事件主要分四大類，事故災(zāi)難類、自然災(zāi)害類、公共衛(wèi)生事件比如非典、社會(huì)安全事件包括群體性事件等?！啊录w的內(nèi)容比‘事故’要廣，‘事件’可以包含‘事故’。”

劉平介紹，在法律依據(jù)上，安全生產(chǎn)事故只是事故災(zāi)難類的一種，有特別規(guī)定的按規(guī)定做，沒有特別規(guī)定的事件，則適用于《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。

四問

對(duì)群眾自發(fā)聚集性活動(dòng)而非政府組織的公眾活動(dòng)，政府是否負(fù)有同樣的責(zé)任？

不能否認(rèn)，上海有著組織大型活動(dòng)的豐富經(jīng)驗(yàn)和管理能力。不論是世博會(huì)的一天百萬人流，還是外灘連續(xù)3年政府組織的跨年燈光秀，盡管人滿為患，仍井然有序。

這一次，上海顯然是“栽”在“群眾自發(fā)”上面。

正因?yàn)閾?dān)心安全會(huì)出問題，黃浦區(qū)政府于2014年11月13日向上海市政府請(qǐng)示，新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉行，將另?yè)竦攸c(diǎn)，活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)觀眾將控制在3000人左右，主辦單位是黃浦區(qū)政府和上海廣播電視臺(tái)。

于是，政府每年在外灘緊繃的這根弦，突然就松懈下來。

“在風(fēng)險(xiǎn)管理上，這個(gè)叫做變更管理。”閃淳昌說，“我們?cè)陲L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)溝通上存在問題?！?/p>

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中有個(gè)原則：一旦堅(jiān)持的某個(gè)恒定狀態(tài)被打破，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)就會(huì)陡然提高。“往年外灘都有高強(qiáng)度警力配備，今年突然撤空，這就是變更風(fēng)險(xiǎn)。從往年的數(shù)千警力到今年的不到700名警力，思想上麻痹大意了?！闭{(diào)查組相關(guān)負(fù)責(zé)人扼腕痛惜。

對(duì)于群眾自發(fā)組織活動(dòng)導(dǎo)致安全悲劇的處理，“還真的沒有什么先例?！遍W淳昌承認(rèn)。

“此前如北京密云彩虹橋踩踏事件、陜西華山廟會(huì)踩踏事件等，都是政府組織的群眾性活動(dòng)。像外灘傷亡這么嚴(yán)重的群眾自發(fā)性群體踩踏事件，確實(shí)還是第一例；而群眾自發(fā)聚集的安全事件處分如此嚴(yán)厲，這也是第一例?！遍W淳昌說，“要說吸取教訓(xùn)，就是我們國(guó)家這方面法律法規(guī)確有缺失，需要進(jìn)一步改進(jìn)完善。”

調(diào)查報(bào)告指出，這次事件暴露出上海市公共安全管理盲點(diǎn)，特別是對(duì)無主辦單位的大型群眾性活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，準(zhǔn)備不充分，存在管理空白?！坝薪M織的活動(dòng)明確了誰主辦、誰組織、誰負(fù)責(zé)，責(zé)任條款非常清晰。在公共地點(diǎn)如上海外灘這一群眾性聚集場(chǎng)所，誰來具體負(fù)責(zé)？我們法律條款是不明確的。如果政府部門不能主動(dòng)作為，就會(huì)出現(xiàn)公共安全薄弱點(diǎn)或者說軟肋?！遍W淳昌坦陳。

劉平介紹，國(guó)務(wù)院第505號(hào)令《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》“管了兩塊，有單位組織的要經(jīng)過公安部門審批批準(zhǔn)，有政府組織的不用審批，但安全措施要跟上。條例中就缺失了一塊，沒有組織的則沒有任何規(guī)范——這是國(guó)家層面上的立法盲區(qū)。既然不要審批，大家就都忽略了?！?/p>

“我們已向國(guó)務(wù)院建議，大型群眾性活動(dòng)安全管理，沒有組織的也應(yīng)該制定相應(yīng)責(zé)任條款。上海市準(zhǔn)備下一步開展相應(yīng)工作，將我們講的安全責(zé)任體系進(jìn)一步落實(shí)。首先就是要修改《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》在上海市的實(shí)施辦法，即使沒有審批的，也要有危險(xiǎn)性預(yù)判，補(bǔ)上這一課?！眲⑵奖硎?。

調(diào)查報(bào)告還提示說，這起事件表明，“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市運(yùn)行管理亟須破解的難題。要結(jié)合這次教訓(xùn)，抓緊組織修訂《上海市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置暫行辦法》，進(jìn)一步規(guī)范上海市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體制機(jī)制和響應(yīng)程序，強(qiáng)調(diào)指揮協(xié)同，提升應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置效能。