縣域公共政策公眾參與增強 但仍存官本位思想

中新網(wǎng)9月29日電 最新一期學習時報刊登陳麗華、李倩署名文章《縣域公共政策執(zhí)行中的公眾參與》指出，縣級政府執(zhí)行主體依然存在官本位思想，特別是市場經(jīng)濟發(fā)展較慢的縣域，公務人員的官本位思想相當濃厚。

以下為文章全文：

公眾參與，是通過民主、協(xié)商、利益訴求表達影響公共政策制定和執(zhí)行，以期實現(xiàn)公共利益最大化。它內在契合了社會治理的法治化和民主化的趨勢。改革開放36年來，我國農(nóng)村廣大公眾的權利意識、參與意識在不斷增強，公眾參與在深度和廣度上都取得了長足的進步，但在實踐中仍面臨一定困境。

公民資格的權利與責任意識薄弱。公民資格應具有秩序意識、責任意識和契約意識等。我們在調查中發(fā)現(xiàn)：一方面，農(nóng)村民眾逐漸認識到公共政策的重要性，參與的意愿普遍在提升；但另一方面，民眾對公民資格的權利和責任的認識并不對等。從農(nóng)村公眾參與的目標可以窺見一斑。主要表現(xiàn)在：首先，參與政策執(zhí)行的目標多表現(xiàn)為個體化，人們更多地著重于從個人角度肯定公共政策重要性，而較少從國家及社會發(fā)展角度肯定公共政策的重要性。其次，參與政策執(zhí)行的目標多表現(xiàn)為短期化。當前從我國縣域情況看，政策執(zhí)行中公眾參與的主要關注點是解決當下自身利益問題，而非公民權利的行使。

政府吸納公民參與意愿不強。黨的十八屆三中全會提出政府職能轉變的一個方向是，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。今后縣級政府必將承擔更多與公眾生活密切相關的公共事務，公眾參與政策執(zhí)行是必然之勢。但現(xiàn)實中，頂層設計與基層執(zhí)行很難實現(xiàn)及時趨同。

首先，縣級政府執(zhí)行主體依然存在官本位思想。官本位是中國專制文化的千年沉疴。在縣級政府層面，特別是市場經(jīng)濟發(fā)展較慢的縣域，公務人員的官本位思想相當濃厚。受官本位思想影響的領導干部，必然對公眾的主體地位與現(xiàn)代功能缺乏積極推動意愿。

其次，縣級政府執(zhí)行主體對公眾參與有抵觸看法。一方面認為政府需要應對公眾參與過程提出的各種問題，需要不斷與公民進行協(xié)商與溝通，時間、效率等執(zhí)行成本勢必增加；另一方面縣域領導者認為公眾常常不能理解政策質量標準中包含的知識和常識，參與反而會降低政策質量。尤其是公眾參與目的一旦與政府政策目標存在偏差反而會增加執(zhí)行風險。

再次，縣級政府對公眾參與政策執(zhí)行的方式缺少創(chuàng)新。我們可以看到在政策執(zhí)行中，縣級政府通過組織聽證、接受投訴、信息公開、向專家咨詢等形式為公眾參與提供了一定的渠道。但是這些公眾參與方式都具有單向性特征。而且公眾參與政策執(zhí)行多是在一些執(zhí)行的“微循環(huán)”中，如城市公園、廣場、綠地的修建，社區(qū)建設與發(fā)展等，而一些重大規(guī)劃和重大項目，公眾實際參與的范圍非常有限，大多是在形式上設定了公眾參與的環(huán)節(jié)，而在實際運行中表現(xiàn)為走過場，并不能發(fā)揮真正作用。我們曾在全國部分省份中的縣級黨委、政府、人大、政協(xié)的領導干部做過問卷調查，1065份有效問卷中，表示縣級政府在制定重大政策時會經(jīng)常征求群眾的意見尚不足三成(29.9%)，49.1%的人表示有時會征求群眾的意見，而有20.2%的受訪者表示很少會征求群眾的意見，即使征求也是形式，而0.8%表示根本不會。

公眾參與政策執(zhí)行缺少制度性保障。公眾參與縣級政府公共政策執(zhí)行的權利是受到我國具有最高法律效力的憲法所保護的。然而當法律在縣級政府層面，卻因為配套機制不健全限制了公眾參與政策執(zhí)行的廣度和深度。具體說：

公眾參與政策執(zhí)行缺乏明確的分工制度。當前，縣級政府吸納公眾參與政策執(zhí)行多基于兩個目的，以獲取和傳導信息為目的的公眾參與，以及以增強公共政策認同和可接受性為目的的公眾參與。為此，現(xiàn)實中縣級政府多半采用公民調查、互聯(lián)網(wǎng)和電子政府、公民聽證會、專家咨詢委員會等形式。縣級政府與公民參與之間的互動只是初級和淺層次的，政策執(zhí)行中政府與公民合作方式，在哪些層面以何種方式合作等沒有明確的制度安排。政府與公民合作的邊界在哪里，政府與社會、政府與公眾合作的法律責任如何認定等，還缺乏明確的制度安排。黨的十八屆三中全會提出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。但目前對政府與社會組織的權利與義務、購買方式、購買流程、購買清單、評估機制以及罰則等均缺乏制度規(guī)范。

缺乏有效的銜接和溝通機制。政策執(zhí)行是公共政策過程的重要環(huán)節(jié)，是以政策目標為導向的。因此縣級政府執(zhí)行公共政策時是圍繞政策目標而選擇執(zhí)行工具和手段，執(zhí)行具有官僚性和制度性。而公眾參與政策執(zhí)行則是有差異的。一方面是政府執(zhí)行政策目標與公眾參與目標存在差異，而這種差異常常引起公民訴求與政府行為的不兼容，其后果可能會造成公眾制度性參與的弱化與非制度性參與的強化。另一方面，縣級政府的信息公開透明機制不健全，政府缺乏與公民對話的平臺，公眾參與政策執(zhí)行不能及時準確了解執(zhí)行過程，造成參與行為的片面性。

缺乏公眾參與的可持續(xù)機制。政策執(zhí)行過程中公眾參與常態(tài)化和長效化是社會發(fā)展的必然要求，同時更是提高政策效能的有效手段。然而當前縣級政府政策執(zhí)行中公民參與階段性、即時性、個案性特點明顯，缺乏可持續(xù)機制。首先，公民參與政策執(zhí)行機制碎片化。縣級政府與公眾在政策執(zhí)行中的互動與合作的出現(xiàn)，往往是廣大公眾對于自身利益的集體關注而形成的“倒逼機制”。因此公眾參與往往表現(xiàn)出一種“就事論事”的個案特征，參與機制可復制性和推廣性不強。其次，公眾參與政策執(zhí)行缺乏長效的保障機制。實踐中經(jīng)常可見某領導就某問題問計于民，受到廣泛關注，這更多的是體現(xiàn)了領導干部的一種自覺和態(tài)度，而缺少長效機制。此外，縣域公眾參與政策執(zhí)行的資金保障、人員保障和組織保障等等都是很現(xiàn)實的問題。（陳麗華、李倩）