預算法成財稅改革突破口:政府花錢須讓公眾看得見

預算制度改革是突破口

政府花錢須讓公眾看得見、 看得懂

《中國經濟周刊》 記者 劉永剛|北京報道

新一輪財稅體制改革要重點推進三個方面的改革：改進預算管理制度；深化稅收制度改革；調整中央和地方政府間財政關系，建立事權和支出責任相適應的制度。

中央財經大學財經研究院院長王雍君認為，三個方面的任務是相輔相成、缺一不可的，但從具體操作來講，應該以預算管理制度的改革為一個中心，或者說突破口。短期來看，預算管理制度改革是重中之重，改革重點是規范預算程序；中長期來看，中央和地方的收入劃分和支出責任的劃分是重點，其核心是改革轉移支付制度。

“透明預算”須公眾能看懂

6月25日發布的審計署對2013年中央財政預算執行情況的審計顯示，預算編制不清晰，約束力不強，財政資金的虛報冒領，礦產資源轉讓中不當利益等問題，仍然存在。

王雍君認為，十八屆三中全會決定中“透明預算”的提法給出了很大的改革空間。

學者們以往談預算都不敢奢望“透明”，認為“公開”就不錯了。這是因為在一些政府部門公布的預算信息仍然相當模糊，總的來說，在預算收入方面的信息多于預算支出的信息，支出方面只能看到資金的投入方向，看不出支出的具體用途。

王雍君認為，預算公開并不等于透明，更不意味公眾能看懂。公開預算只是一個手段，有時候政府亮了賬本、報表，或者公布一部分，就算公開了。“做到透明預算，讓專業人士甚至公眾能看懂是符合法治政府要求的，也是一個基本要求。”

“全口徑”管理不亞于一次革命

此外，中國社科院學部委員、財經戰略研究院院長高培勇告訴《中國經濟周刊》，預算管理要不要真正實行“全口徑”，是事關財稅體制改革根本方向的問題之一。

所謂全口徑預算，即全面取消預算外資金，將所有政府性收入納入預算管理。從2003年十六屆三中全會正式提出“實行全口徑預算管理”的改革目標迄今，已超過10年時間，盡管先后推出了一系列的調整、整合動作，逐步形成了公共財政預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算四類預算的現實格局，但這一目標始終未能真正實現。

高培勇指出，四類預算中，規范程度最高的是公共財政預算，這類收支有統一的制度規范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準，且可在各級政府層面統籌使用。而其余三類預算都屬于“備案”性的審議。按照2013年的預算數字計算，在包括上述四類預算收支的盤子中，公共財政預算收支所占的比重，為65%上下。其余三類預算收支所占比重數字加總，達35%左右。這意味著，當前中國的政府收支規模，真正納入“全口徑預算管理”視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，距十六屆三中全會設定的目標，還有相當長的一段路要走。

高培勇稱，實行“全口徑預算管理”改革的最終目標是將所有政府收支納入其中，并進行高效、統一管理，這實際上不僅僅規范了財政資金，還涉及大量地方政府事權的規范，要求將地方政府的事權與財權高度匹配，并建立綜合的政府收支問責機制，由人大等機構對政府行為進行預算控制，是財政收支管理向政府理財觀念轉變的深刻變革，是執政者自己對自己的改革，其潛在意義不亞于一次革命。

“給人大充足的時間審查預算”

“改進預算程序包括預算的準備、審查和執行三個環節，特別是在前兩個環節，預算的準備和審查中，應當著力加強人大的作用。”王雍君說，“人大審查預算的時間太短，應該參考國際慣例至少延長到4個月，給人大充足的時間審查，此外在預算編制過程中還要注意財政部門和職能部門的分工合作。”

“許多國家議會將60%的會期都用在審核預算上，我國安排的時間卻不多。”曾參與預算法修訂的全國人大常委會委員、財政經濟委員會副主任委員尹中卿認為，我國現行財政年度與自然年度相同，而批準預算的時間往往在3月之后。年初的預算執行計劃經過層層審批之后，往往要下半年才能到位，導致支出執行進度滯后。解決這樣的尷尬局面，一種辦法是將我國財政年度改變為從當年4月1日至下年3月31日，另一種辦法是把全國人代會的時間提前到上年的12月份，或者加開一次秋季會議，專門審查批準下一年度計劃和預算。

尹中卿認為，在全國兩會召開前，可以考慮增加人大常委會會議審查的環節，或者組織部分代表提前審查。在人代會上，要考慮恢復對預算執行情況和預算草案進行說明的口頭報告，安排專門時間對預算草案進行專題審議討論，保障人大行使預算審查批準權。

預算法要保障公眾監督權

這些都繞不開預算法的修訂。專家認為，預算法修訂是進一步深化財稅體制改革的前提之一。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示，“預算制度改革中，預算法的修改無疑是一個重點，改革的許多新的精神在預算法三審稿里就已經有所體現。”

以1994年財稅體制改革和當年通過的預算法為起點，中國開始了建立現代預算制度的探索。隨著中國社會的發展和市場經濟制度的逐步完善，現行預算制度的弊端也逐漸暴露。在專家眼中，現行預算法未對預算公開作出規定，而隨著公眾權利意識的覺醒和提升，普通人對政府怎么花錢、“三公經費”等問題越來越關注。可以說，預算法的修訂和每個公民的權利息息相關。

尹中卿在接受《中國經濟周刊》采訪時表示，“政府花的錢是稅款，花錢的目的是為了公共服務，老百姓最關心的問題，都是政府要花錢解決的。”

據《中國經濟周刊》獲悉，預算法修正案（草案）或將在8月25日召開的全國人大常委會第十次會議上迎來“四審”。