預算法修正案草案迎來四審 十年間三屆人大經手

據中國之聲《新聞縱橫》報道，從今天開始到本月31號，十二屆全國人大常委會第十次會議在北京舉行。這次會議將繼續審議預算法修正案草案、安全生產法修正案草案、行政訴訟法修正案草案，審議全國人大常委會委員長會議關于提請審議立法法修正案草案的議案，還有審議國務院關于提請審議廣告法修訂草案的議案等等一系列的草案議案。

在這十幾個草案議案中，最引人矚目的兩個法案莫過于“預算法修正案草案”以及“行政訴訟法修正案草案”了。我們先來看“預算法修正案草案”。

1994年，上一輪財稅改革完成，現行《預算法》獲得通過；2014年，本輪財稅改革發軔，《預算法》修訂也將迎來第四次審議。而這，距離修訂工作的開始，已經走過整整十年。十年時間打磨，三屆人大經手，《預算法》的修訂為何如此艱難？

2004年，預算法修訂首次列入全國人大的立法規劃，修訂工作由人大牽頭。修法兩年后，時任全國人大預工委法案室主任的俞光遠曾對媒體表示，新修訂的預算法力爭當年8月提交一審。這一時間表，也曾體現在2006年全國人大立法計劃里，被安排在當年10月上會審議。然而結果卻是，第一稿《預算法(修訂草案)》最終沒有出現在會上。

由于沒有對外公布，如今關于第一稿的資料少之又少。但在當年參與專家征求意見的武漢大學教授熊偉的回憶中，這一稿對現行《預算法》改動很大。

熊偉：與現行法有很多區別，對于一些問題應該說更大膽更激進一些吧。體現在比如對預算變更調整報送人大審批范圍的拓寬，主要是要想辦法加強人大對預算審查監督方面的職責，同時也要考慮授予政府一個靈活調整的權利。多大程度算預算調整，多大程度算政府內部可以斟酌的預算變更。

隨著第一稿的流產，《預算法》的修訂工作陷入膠著。直到2009年，預算法修訂小組再次組建。放棄前一版本，另起爐灶，重啟預算法修訂。2011年底，《預算法修正案(草案)》正式提交人大審議，并在半年后提起二審，同時對外公開。

這一公開，就引發了巨大的社會關注。一個月內征集到了超過33萬條意見，如此高的反饋在人大修法征集意見里也是少有的。如果說這還只是熱鬧，那看得懂門道的專家們，也同樣坐不住了。據統計，二審稿中共有15處以“由國務院另行規定”、“按照國務院的規定制定”等表述，而“各級政府應當在每一預算年度內至少二次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執行情況的報告”的條文則被直接刪除。復旦大學教授韋森甚至為此牽頭其他21名學者向國務院公開提出對二審稿的修改意見。

韋森：我們二十一個學者就寫信給人大，把這個預算法擋下來的。擋下來這件事，應該說我們這個組應該負首要責任。

此后，《預算法修正案》的三審一直沒能進行，直至人大換屆。此時，距離《預算法》修訂工作的開始，已經過去9年時間。俞光遠此時早已離開人大預工委，但他表示，寧肯拖慢《預算法》修訂的步伐，也不能在監督效力的問題上讓步。

俞光遠：減少行政授權立法，這個意見我們早都提了，修改內容修改的還很不到位呢。你改得不好不如不改，因為改完之后，你三年五年就不能動了，你會影響以后的改革。

但進入2014年，隨著深化財稅改革工作的啟動，《預算法》的修訂又再次高速運轉起來。4月份三審，8月份四審，雖然四審稿的真容今天才會露面，但韋森表示，從三審稿來看已經進步頗多的《預算法》修訂工作，在四審時值得期待。

韋森：上一次的那一稿，我們的意見很多就已經進去了，因為預算它是個很大的事情，不可能做太大改變，至少在目前的這個情況下，我覺得已經是最理想了。

比如，學者一直呼吁的全口徑預算，最終得以進入《預算法》三審稿，并規定“政府的所有收入和支出都應當納入預算”。這就使人大結束過去多年只能審查公共財政預算的局面，從法律上終結了預算內外并存的局面，保障了人大監督政府花錢的力度。

十年時間打磨，三屆人大經手，被稱為《經濟憲法》的預算法，就好像政府“錢袋子”的使用說明書，涉及的利益博弈自不待言。但從第一稿起一直關注著修訂工作的熊偉提醒，把修法過程中的反復完全歸咎于部門阻力并不客觀，因為一些條款的修改，需要與實踐先行互動。

熊偉：你像預算公開的問題，預算細化的問題，為什么現在的阻力小了？因為在十年當中已經慢慢在做了。我們的改革基本上都是政府先做了，再慢慢往前確認往前推。只有在這種互動過程中，才能慢慢往前走。（記者劉祎辰）