發(fā)改委：推動(dòng)旅游市場(chǎng)向社會(huì)資本全面開(kāi)放

中新網(wǎng)8月21日電據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站消息，近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《意見(jiàn)》牢牢把握旅游業(yè)是市場(chǎng)化水平和開(kāi)放度均較高的綜合性產(chǎn)業(yè)這一特點(diǎn)，始終堅(jiān)持向改革要?jiǎng)恿Α⑾蚴袌?chǎng)要活力。建立公開(kāi)透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行規(guī)則，打破行業(yè)、地區(qū)壁壘，推動(dòng)旅游市場(chǎng)向社會(huì)資本全面開(kāi)放。

發(fā)改委負(fù)責(zé)人就《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》答問(wèn)全文：

問(wèn)：2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)過(guò)《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》，當(dāng)前，為什么要再次就旅游業(yè)改革發(fā)展出臺(tái)專門文件？

答：2009年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2009]41號(hào))出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展較快，旅游產(chǎn)品日益豐富，旅游市場(chǎng)不斷壯大，綜合拉動(dòng)作用更加突出。2013年我國(guó)國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)到32.6億人次，國(guó)內(nèi)旅游業(yè)收入2.63萬(wàn)億元，與2008年相比，年均分別增長(zhǎng)13.8%和24.8%。

當(dāng)前，我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的時(shí)期，旅游業(yè)發(fā)展面臨的形勢(shì)和背景發(fā)生了重大變化。一是黨的十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定，明確提出要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。二是《旅游法》正式頒布實(shí)施，對(duì)旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營(yíng)、旅游安全、旅游監(jiān)督管理等方面都明確了法律規(guī)范。三是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)，擴(kuò)大消費(fèi)已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要著力點(diǎn)。旅游休閑作為人民群眾日常生活的重要組成部分，市場(chǎng)潛力大，在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)就業(yè)、惠民生等方面發(fā)揮著重要作用。

與此同時(shí)，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展還存在一些不容忽視的問(wèn)題：一是重建設(shè)、輕管理，重硬件、輕軟件，重規(guī)模、輕品質(zhì)，重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)等問(wèn)題仍較為突出；二是政府過(guò)度參與，市場(chǎng)機(jī)制未能發(fā)揮決定性作用，社會(huì)資本進(jìn)入存在障礙；三是部分景區(qū)景點(diǎn)門票價(jià)格過(guò)高，景區(qū)的公益屬性體現(xiàn)不足；四是當(dāng)?shù)鼐用駴](méi)有合理分享旅游發(fā)展的收益，旅游的綜合帶動(dòng)作用有待進(jìn)一步強(qiáng)化；五是旅游市場(chǎng)秩序和服務(wù)質(zhì)量與人民群眾的期待還有較大差距，“黑導(dǎo)游”和誘導(dǎo)、欺騙、強(qiáng)迫游客消費(fèi)等行為仍大量存在。

面對(duì)新形勢(shì)，制定出臺(tái)針對(duì)性強(qiáng)、更細(xì)更實(shí)的政策措施，對(duì)進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的活力和潛力、促進(jìn)旅游業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，更好滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的旅游需求，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

問(wèn)：《意見(jiàn)》首次提出了科學(xué)旅游觀，那么科學(xué)旅游觀的具體內(nèi)涵是什么？

答：旅游產(chǎn)品直接面對(duì)最終消費(fèi)，服務(wù)于人的全面發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、生產(chǎn)和生活的重要結(jié)合點(diǎn)。旅游業(yè)既要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、帶動(dòng)作用大的優(yōu)勢(shì)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)多做貢獻(xiàn)，也要落實(shí)科學(xué)發(fā)展理念，要倡導(dǎo)科學(xué)旅游觀。

一是在創(chuàng)新發(fā)展理念上提出了“三個(gè)堅(jiān)持”。首先，強(qiáng)調(diào)要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，推動(dòng)政府依法監(jiān)管，避免過(guò)度參與，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，讓“看得見(jiàn)的手”和“看不見(jiàn)的手”協(xié)調(diào)互動(dòng)，共同發(fā)力；其次，強(qiáng)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展要與新型四化建設(shè)相結(jié)合，突出旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、融合度高、綜合帶動(dòng)作用大的特點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一；最后，落腳點(diǎn)是以人為本，這也是科學(xué)發(fā)展觀的核心，強(qiáng)調(diào)要積極營(yíng)造良好的旅游環(huán)境，確保廣大游客游得放心、游得舒心、游得開(kāi)心，在旅游過(guò)程中發(fā)現(xiàn)美、享受美、傳播美，這也與中華民族自古就崇尚“天人合一”，自古就倡導(dǎo)“讀萬(wàn)卷書(shū)，行萬(wàn)里路”，把旅游作為修身養(yǎng)性之道的理念一脈相承。

二是在加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上提出了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。推動(dòng)旅游產(chǎn)品向觀光、休閑、度假并重轉(zhuǎn)變，滿足多樣化、多層次的旅游消費(fèi)需求；推動(dòng)旅游開(kāi)發(fā)向集約型轉(zhuǎn)變，更加注重資源能源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，更加注重文化傳承創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；推動(dòng)旅游服務(wù)向優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化和個(gè)性化服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一。

三是為更好地發(fā)揮目標(biāo)考核的指揮棒作用，進(jìn)一步促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效，《意見(jiàn)》不再提出旅游人次等數(shù)量指標(biāo)，而是突出了旅游消費(fèi)、年人均出游人次等質(zhì)量性指標(biāo)。

問(wèn)：此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》在貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定精神，全面深化改革方面有什么實(shí)招？

答：《意見(jiàn)》牢牢把握旅游業(yè)是市場(chǎng)化水平和開(kāi)放度均較高的綜合性產(chǎn)業(yè)這一特點(diǎn)，始終堅(jiān)持向改革要?jiǎng)恿Α⑾蚴袌?chǎng)要活力。一是提出要加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。加快推進(jìn)旅游領(lǐng)域政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，切實(shí)發(fā)揮各類旅游行業(yè)協(xié)會(huì)作用，鼓勵(lì)中介組織發(fā)展。二是建立公開(kāi)透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行規(guī)則，打破行業(yè)、地區(qū)壁壘，推動(dòng)旅游市場(chǎng)向社會(huì)資本全面開(kāi)放。各地要破除對(duì)旅行社跨省設(shè)分社、設(shè)門市的政策限制，鼓勵(lì)品牌信譽(yù)度高的旅行社和旅游車船公司跨地區(qū)連鎖經(jīng)營(yíng)。

三是積極培育壯大市場(chǎng)主體，扶持特色旅游企業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)旅游企業(yè)實(shí)施跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組，打造跨界融合的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，支持具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、民族品牌的旅游企業(yè)做大做強(qiáng)。四是穩(wěn)步推進(jìn)建立國(guó)家公園體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家自然和文化遺產(chǎn)地更有效的保護(hù)和利用。五是抓緊建立景區(qū)門票預(yù)約制度，對(duì)景區(qū)游客進(jìn)行最大承載量控制。統(tǒng)一國(guó)際國(guó)內(nèi)旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。完善旅游統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和調(diào)查方法，建立科學(xué)的旅游發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系。六是取消邊境旅游項(xiàng)目審批，將旅行社經(jīng)營(yíng)邊境游資格審批和外商投資旅行社業(yè)務(wù)許可下放至省級(jí)旅游部門。

問(wèn)：《意見(jiàn)》在拓展旅游發(fā)展空間上，提出了什么具體措施？

答：近年來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展較快，特別是國(guó)內(nèi)旅游增長(zhǎng)迅猛。因此，如何挖掘新的增長(zhǎng)點(diǎn)，進(jìn)一步釋放旅游消費(fèi)潛力成為《意見(jiàn)》的重點(diǎn)任務(wù)之一。《意見(jiàn)》明確提出，一是針對(duì)當(dāng)前旅游消費(fèi)向觀光、休閑、度假并重轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，積極發(fā)展休閑度假旅游，提升體育、養(yǎng)生、醫(yī)療、森林、海洋、郵輪游艇等旅游產(chǎn)品品質(zhì)和內(nèi)涵。二是結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。三是深度挖掘文化內(nèi)涵，把文化元素貫穿于旅游消費(fèi)全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，不斷創(chuàng)新文化旅游產(chǎn)品。四是考慮到開(kāi)展研學(xué)旅行，對(duì)于增強(qiáng)中小學(xué)生集體和團(tuán)隊(duì)意識(shí)，增進(jìn)對(duì)自然和社會(huì)的理解認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)其社會(huì)責(zé)任感和實(shí)踐能力具有重要作用，是貫徹全面實(shí)施素質(zhì)教育要求、擴(kuò)寬中小學(xué)生能力教育渠道、促進(jìn)全面發(fā)展的重要載體，也是促進(jìn)旅游消費(fèi)的重要方面，《意見(jiàn)》明確提出要積極開(kāi)展研學(xué)旅行。五是針對(duì)我國(guó)老齡化社會(huì)的到來(lái)，提出系列措施大力發(fā)展老年旅游，不斷開(kāi)拓銀發(fā)市場(chǎng)。

問(wèn)：近年來(lái)，我國(guó)入境旅游增速下滑，近兩年出現(xiàn)連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，與此同時(shí)，我國(guó)居民出境旅游增長(zhǎng)迅猛。對(duì)此，《意見(jiàn)》采取了什么新的針對(duì)性措施？

答：當(dāng)前，受世界經(jīng)濟(jì)錯(cuò)綜復(fù)雜、新興經(jīng)濟(jì)體增速放緩、人民幣持續(xù)升值等影響，國(guó)際旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，我國(guó)入境旅游發(fā)展面臨困難增多。為更好地拓展入境旅游市場(chǎng)，扭轉(zhuǎn)旅游服務(wù)貿(mào)易逆差不斷加大的趨勢(shì)，《意見(jiàn)》針對(duì)近年來(lái)我國(guó)入境旅游發(fā)展存在的問(wèn)題和不足，從加強(qiáng)旅游宣傳推廣、完善出入境政策等方面提出了針對(duì)性措施，并單獨(dú)作為一節(jié)。主要內(nèi)容包括：一是完善國(guó)家旅游宣傳推廣體系，采取政府購(gòu)買服務(wù)等方式，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家旅游宣傳促銷專業(yè)化、市場(chǎng)化。建立多語(yǔ)種的國(guó)家旅游宣傳推廣網(wǎng)站，加強(qiáng)國(guó)家旅游形象宣傳。二是研究促進(jìn)外國(guó)人入境過(guò)境旅游簽證便利化措施，推動(dòng)符合規(guī)定條件的對(duì)外開(kāi)放口岸開(kāi)展外國(guó)人簽證業(yè)務(wù)，逐步優(yōu)化完善外國(guó)人72小時(shí)過(guò)境免簽政策，推動(dòng)外國(guó)人72小時(shí)過(guò)境免簽城市數(shù)量適當(dāng)、布局合理。統(tǒng)籌研究部分國(guó)家旅游團(tuán)入境免簽政策，優(yōu)化郵輪出入境政策。為外國(guó)旅客提供簽證和入出境便利，不斷提高簽證簽發(fā)、邊防檢查等出入境服務(wù)水平。

問(wèn)：《意見(jiàn)》在政策措施上還有什么其他亮點(diǎn)？

答：旅游業(yè)改革發(fā)展涉及供需兩個(gè)方面。其中，保障旅游休閑時(shí)間，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)水平等對(duì)于更好滿足游客需求尤為重要；加大投融資、土地、人才政策支持對(duì)于扶持旅游企業(yè)做大做強(qiáng)具有積極意義。因此，《意見(jiàn)》從帶薪休假制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政金融支持、土地利用政策、人才培養(yǎng)等五個(gè)方面提出了具體措施。

一是切實(shí)落實(shí)職工帶薪休假制度。《意見(jiàn)》明確提出，將帶薪年休假制度落實(shí)情況納入各地政府議事日程，作為勞動(dòng)監(jiān)察和職工權(quán)益保障的重要內(nèi)容，推動(dòng)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位加快落實(shí)職工帶薪年休假制度。鼓勵(lì)職工結(jié)合個(gè)人需要和工作實(shí)際分段靈活安排帶薪年休假。在教學(xué)時(shí)間總量不變的情況下，高等學(xué)校可結(jié)合實(shí)際調(diào)整寒、暑假時(shí)間，中小學(xué)可按有關(guān)規(guī)定安排放春假，為職工落實(shí)帶薪年休假創(chuàng)造條件。

二是加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)景區(qū)旅游道路、步行道、停車場(chǎng)、廁所、供水供電、應(yīng)急救援、游客信息服務(wù)以及垃圾污水處理、安防消防等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，圍繞重點(diǎn)旅游區(qū)和旅游線路，進(jìn)一步完善游客咨詢、標(biāo)志標(biāo)牌等公共服務(wù)設(shè)施，集中力量開(kāi)發(fā)建設(shè)一批新的自然生態(tài)環(huán)境良好、文化科普教育功能完善、在國(guó)內(nèi)外具有較強(qiáng)吸引力的精品景區(qū)和特色旅游目的地。編制全國(guó)生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)旅游區(qū)域的指導(dǎo)，抓好集中連片特困地區(qū)旅游資源整體開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)生態(tài)旅游健康發(fā)展。加大對(duì)中西部地區(qū)重點(diǎn)景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游、紅色旅游和集中連片特困地區(qū)生態(tài)旅游等旅游基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)的支持力度。

三是加大財(cái)政金融支持。抓緊研究新形勢(shì)下中央財(cái)政支持旅游業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，做好國(guó)家旅游宣傳推廣、規(guī)劃編制、人才培養(yǎng)和旅游公共服務(wù)體系建設(shè)。國(guó)家有關(guān)支持服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開(kāi)發(fā)、節(jié)能減排等專項(xiàng)資金，要將符合條件的旅游企業(yè)和項(xiàng)目納入支持范圍。由政府引導(dǎo)，推動(dòng)設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金。

四是優(yōu)化土地利用政策。《意見(jiàn)》明確，要改革完善旅游用地管理制度，推動(dòng)土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時(shí)，要充分考慮相關(guān)旅游項(xiàng)目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求，規(guī)范用海及海岸線占用。年度土地供應(yīng)要適當(dāng)增加旅游業(yè)發(fā)展用地。進(jìn)一步細(xì)化利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠(yuǎn)海島和石漠化土地開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目的支持措施。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同舉辦旅游企業(yè)，修建旅游設(shè)施涉及改變土地用途的，依法辦理用地審批手續(xù)。

五是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。《意見(jiàn)》提出，實(shí)施“人才強(qiáng)旅、科教興旅”戰(zhàn)略，編制全國(guó)旅游人才中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化人才發(fā)展的體制機(jī)制。加強(qiáng)旅游學(xué)科體系建設(shè)，優(yōu)化專業(yè)設(shè)置，深化專業(yè)教學(xué)改革，大力發(fā)展旅游職業(yè)教育。建立完善旅游人才評(píng)價(jià)制度，培育職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)。推動(dòng)導(dǎo)游管理體制改革，建立健全導(dǎo)游評(píng)價(jià)制度，落實(shí)導(dǎo)游薪酬和社會(huì)保險(xiǎn)制度，逐步建立導(dǎo)游職級(jí)、服務(wù)質(zhì)量與報(bào)酬相一致的激勵(lì)機(jī)制。加強(qiáng)與高等院校、企業(yè)合作，建立一批國(guó)家旅游人才教育培訓(xùn)基地，加強(qiáng)導(dǎo)游等旅游從業(yè)人員培訓(xùn)，不斷提高素質(zhì)和能力。鼓勵(lì)專家學(xué)者和大學(xué)生等積極參加旅游志愿者活動(dòng)。把符合條件的旅游服務(wù)從業(yè)人員納入就業(yè)扶持范圍，落實(shí)好相關(guān)扶持政策。支持旅游科研單位和旅游規(guī)劃單位建設(shè)，加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)理論和應(yīng)用研究。

此外，《意見(jiàn)》還就各地、各部門貫徹落實(shí)提出了具體要求。