中央一號文件首提農民承包經營權可抵押擔保

□解讀“一號文件”

1

如何推進土地改革

承包地“三權分離”

【文件】

穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。

中國社會科學院農村發展研究所教授黨國英說，一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農村土地。如探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤，逐步建立農產品目標價格制度，涉及農業支持政策核心的提高補貼精準性問題，必須從農村承包地確地確權確股著手。

一號文件首次提出，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文表示，農民通過農村土地的轉讓承包獲得租金，就是因為轉讓了經營權；經營權就是收益，抵押經營權就是抵押土地的預期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農民與銀行約定的3年或者5年經營權，不會改變集體所有制，這種探索是可行的。

“農業補貼要提高精準性，使補貼真正流向種糧大戶、專業合作社。種糧大戶要容易認定、方便操作，就必須加快農村承包地產權明晰。”黨國英說。

國土資源部法律中心主任孫英輝表示，文件提出落實所有權、穩定承包權、放活經營權，承包地所有權、承包權、經營權“三權分離”正式提上農村土地制度和產權法治建設層面，再一次推動農村生產力的大釋放。依法推動承包權主體同經營權主體分離，是生產力、生產關系調整之必需，也是保障農民權益當務之急。

孫英輝說，文件多次提出推動修訂相關法律法規，當務之急包括修改農村土地承包法、物權法等。承包經營權分離、集體建設用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產權制度改革，是全面深化改革的重要內容，應堅持頂層設計、長遠立法與試點結合。

2

如何保障糧食安全

積極利用國際市場

【文件】

抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰略。更加積極地利用國際農產品市場和農業資源，有效調劑和補充國內糧食供給。在重視糧食數量的同時，更加注重品質和質量安全。

中國農科院農業經濟與發展研究所所長秦富說，去年末中央經濟工作會議提出“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的20字方針，這次中央一號文件則提出抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰略，體現了把糧食安全作為重中之重的地位，上升到了基本國策。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶認為，糧食安全新戰略跟過去有很大變化，一是安全保障的范圍有所收縮，從過去籠統的糧食概念收縮為谷類和口糧；第二個大變化是把適度進口作為糧食安全的一個重要組成部分。在開放的環境下，更好統籌兩個市場兩種資源是我們做出的重大調整。同時，立足國內解決吃飯問題，飯碗端在自己手里的立場沒有變，要提高國內產能，通過科技支撐，使口糧得到更好保證。

文件提出建立最嚴格的覆蓋全過程的食品安全監管制度。中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田對此表示，此次文件和以往最大不同在于，從注重數量轉為數量質量并重，以可持續的方式確保數量、質量雙安全。

農業部食物與營養發展研究所副所長王東陽認為，文件一大亮點是突出強調了食品安全的責任，把食品安全納入考核評價。以前農產品質量安全出現問題，更多的是追究個人和經營主體責任，這次明確地方政府屬地責任，并列入考核評價，有利于把安全監管責任落到實處，確保“舌尖上的安全”。

3

如何城鄉一體化

城鄉要素平等交換

【文件】

城鄉統籌聯動，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。開展村莊人居環境整治。加快推動農業轉移人口市民化。

中國社科院農村發展研究所研究員李國祥認為，一些農村“垃圾靠風吹，污水靠蒸發”，生態環境、水電路氣等基礎設施非常糟糕。如何建設美麗鄉村值得研究。未來我國即使實現70%的城鎮化率，還有四五億人在農村。農村環境改善，政府要積極承擔，不能成為記憶中的故園。

葉興慶說，通過美麗鄉村建設，建設農民美好生活的家園，讓留在農村的農民能夠享受更好的教育、醫療等公共服務和社會保障，逐步提高農村公共服務質量，從而實現城鄉居民在社會保障制度并軌，縮小城鄉公共服務差異。對此，一要讓人出得來，保障各種權利，土地、住房等財產要保護；二要進得來留得下，使農民能穩定就業，融入城市社會保障體系，享受均等公共服務。

4

如何保護農業資源

耕地試點休養生息

【文件】

促進生態友好型農業發展，開展農業資源休養生息試點，加大生態保護建設力度。抓緊劃定生態保護紅線。

國務院發展研究中心研究員程國強說，我國農業資源環境已到了承載極限。土地重金屬污染、地下水的過度開采、過度使用化肥農藥等問題，急需得到切實有效改善。耕地、林地、水等農業資源到了該休養生息的階段，必須實現制度創新才能從根本上轉變發展方式。

中國農科院農業經濟與發展研究所資源與環境經濟研究室主任朱立志說，推進農業可持續發展，在路徑方面要著重以科技創新提高水、農藥、化肥等農業資源利用效率。在發展目標上既要考慮可持續發展，還要考慮穩定農業發展增加農民收入，強調可持續發展不能侵害農民利益。在發展步驟上要堅持穩中求進，科學規劃。如先保護污染嚴重的地區和生態環境脆弱地區，然后推廣開來，有序推進。

“既要謀劃地上的生產量，還要關注地下的生產力。”朱立志說，“應適當分區休養生息。如糧食主產區糧食減緩增產幅度，非主產區增加一點。另外，水生植物淀粉和山林植物淀粉的生產潛力還沒有充分發揮，山水林都能夠產生糧食油料，要有‘立體糧食’的思路。”