市場(chǎng)觀察：前任借錢后任還 地方債屢現(xiàn)小鍋烙大餅

近日，中國(guó)社科院發(fā)布報(bào)告指出，2012年我國(guó)地方政府債高達(dá)19.94萬億元，再度引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注。不久前結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，首次將“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”列為明年經(jīng)濟(jì)工作的六大任務(wù)之一，也凸顯中央對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)的高度警惕。專家認(rèn)為，地方政府舉債頻現(xiàn)“小鍋烙大餅”，就其根本而言，仍然是體制性原因，以及GDP增速為導(dǎo)向的政績(jī)觀，因此要從地方債的控制和管理上下手，處理好中央和地方在財(cái)政體制和金融體制上的關(guān)系。

地方債風(fēng)險(xiǎn)漸增大

自2011年國(guó)家審計(jì)署公布2010年全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元之后，地方債規(guī)模不斷增大、風(fēng)險(xiǎn)日益增高的問題已經(jīng)引起了中央政府的關(guān)注。此后，今年6月審計(jì)署公布的36個(gè)地方本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，已經(jīng)有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過100%，地方債局部風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)凸顯。

“中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把政府性債務(wù)作為六項(xiàng)重要工作之一，今年又再次進(jìn)行全國(guó)性地方政府債務(wù)審計(jì)，實(shí)際上也說明中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了其嚴(yán)重性。”北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系副主任錢立說。

那么，我國(guó)的地方政府性債務(wù)規(guī)模目前究竟有多大，風(fēng)險(xiǎn)是否仍然可控？中國(guó)社科院日前發(fā)布《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2013》指出，截至2012年末，中央政府和地方政府加總債務(wù)總額達(dá)27.7萬億元，占GDP的比重為53%。其中，地方政府債務(wù)19.94萬億元。而地方政府債務(wù)主體部分來自地方政府融資平臺(tái)，債務(wù)余額接近14萬億元。

“地方債風(fēng)險(xiǎn)總體仍然是可控的，但對(duì)其快速發(fā)展積累起來的風(fēng)險(xiǎn)須保持警惕，尤其要防止下一步城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)地方債務(wù)的迅速膨脹，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大。”財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明認(rèn)為，宏觀調(diào)控要講究前瞻性，著力防范和化解其中蘊(yùn)含的可能風(fēng)險(xiǎn)十分必要。

體制性原因是主導(dǎo)

究竟是什么原因?qū)е碌胤絺摹把┣颉痹綕L越大？在中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇看來，地方政府唯GDP的政績(jī)觀以及政府財(cái)政體系的不健全，是導(dǎo)致目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的兩大根源。他說：“無論規(guī)模多大，以中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃芎椭袊?guó)政府財(cái)政實(shí)力，化解地方債并不是特別大的問題。關(guān)鍵是如果根源仍在，還會(huì)不斷產(chǎn)生更多的難以控制的地方政府性債務(wù)，這才是最大的問題。”

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)魏加寧指出，龐大地方債的原因主要有三：一是財(cái)政體制。由于事權(quán)下放、財(cái)權(quán)上收的財(cái)政體制，財(cái)力和支出責(zé)任不對(duì)稱。為完成中央政府的各項(xiàng)政策目標(biāo)，在政績(jī)考核機(jī)制驅(qū)使下，地方政府傾向于當(dāng)期多發(fā)債，而很難顧忌長(zhǎng)遠(yuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)；二是金融體制。在國(guó)有銀行占主導(dǎo)的體系下，最大的關(guān)聯(lián)交易正發(fā)生在國(guó)有銀行與國(guó)有部門之間。即使限制銀行貸款，但銀行通過各種金融創(chuàng)新，拉長(zhǎng)信用鏈條，讓政府債務(wù)隱形化；三是政治體制中的“中央和地方關(guān)系”因素。中國(guó)是單一制國(guó)家，由于諸多復(fù)雜的原因，中央與地方的關(guān)系是扭曲的，目標(biāo)并不一致。中央集權(quán)的體制下，地方政府可能更不負(fù)責(zé)任，這必然導(dǎo)致巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)會(huì)議開出藥方

如何有效防控地方債日益增大的風(fēng)險(xiǎn)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強(qiáng)化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向。”

對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議開具了兩劑藥方：其一，以全口徑預(yù)算管理作為實(shí)現(xiàn)源頭控制的突破口和制高點(diǎn)。全口徑預(yù)算的本質(zhì)在于確保政府預(yù)算的完整性和全面性；其二，將債務(wù)納入政績(jī)考核，強(qiáng)調(diào)省區(qū)市要對(duì)本地區(qū)的地方債務(wù)負(fù)責(zé)。而現(xiàn)行黨政官員問責(zé)制存在不少明顯的缺陷，而債務(wù)問責(zé)的缺失極大地助長(zhǎng)了“管借不管還”的冒險(xiǎn)行為。

“從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，治本之道還是要強(qiáng)化地方自治。”魏加寧表示，所謂地方自治，即“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)；一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)產(chǎn)權(quán)；一級(jí)舉債權(quán)，一級(jí)自我約束機(jī)制，獨(dú)立法人實(shí)體”。他指出，地方自治格局下，各級(jí)政府如同大輪船的船艙，互相打了隔斷。即便一兩個(gè)船艙漏水，也不會(huì)影響整艘船，這避免了風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。而單一制國(guó)家，則如同大通倉(cāng)，包含有巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。在極端情況下，地方債務(wù)可能會(huì)拖垮中央政府。