防止大拆大建，積極穩妥實施城市更新行動—— 讓城市留下記憶 讓居民記住鄉愁（政策解讀）

“以前步道又窄又擠，只能擺下兩三張桌子，下水道等設施也不行，現在環境好太多了，游客絡繹不絕！”印波是重慶山城巷“步道老火鍋”店的老板，這家菜譜寫在木門板上的火鍋店已經開了30多年，煙火氣十足。

不同于推倒重建，山城巷的“微更新”改造，既原汁原味展現重慶山地街區的風貌，又在公共設施上進行升級。借助設計師的空間改造，“步道老火鍋”的規模從原來的4桌擴大到14桌，“節假日忙不過來，還得臨時請服務員。”印波告訴記者。

我國城市發展已進入城市更新的重要時期，由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重。當前，各地積極推動實施城市更新行動，但有些地方出現大拆大建、急功近利的傾向。

住房和城鄉建設部日前印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（以下簡稱《通知》），提出實施城市更新行動要順應城市發展規律，尊重人民群眾意愿，以內涵集約、綠色低碳發展為路徑，轉變城市開發建設方式?！锻ㄖ烦雠_的背景是什么？有哪些亮點？記者采訪了住建部有關負責人和專家。

明確底線要求，防止重走粗放開發建設老路

當前，一些城市沿用粗放的開發建設方式，老城區越建越高、越來越密，增加了城市資源環境承載的負擔；一些城市隨意拆除老建筑、搬遷居民，割裂了城市歷史文脈，切斷了居民的鄉愁記憶；還有部分城市短時間、大規模拆除城中村等連片舊區，導致住房租賃市場供需失衡。

“為了防止各地重走城市粗放開發建設老路，我們在深入調查研究和廣泛征求意見的基礎上印發了《通知》，目的之一就是要明確城市更新的底線要求，及時糾偏?！弊〗ú拷ㄖ澞芘c科技司副司長汪科說。

近年來，推動城市有機更新的共識逐步形成，但各方對于“什么是大拆大建”“如何判定大拆大建行為”的認識還不清晰。北京市城市規劃設計研究院院長石曉冬認為，《通知》清晰界定了城市更新的邊界和底線，既有定性要求，又有定量標準，為下一步健全完善城市更新管控的政策工具提供了依據。

比如，《通知》從存量建筑保留、區域整體承載力、居民安置到住房保障體系等方面，豐富了防止大拆大建的內涵；還提到了4項定量指標，包含原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%，拆建比不應大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度漲幅不超過5%等內容，為相關監管提供了更為清晰、嚴格的量化指標。

相比征求意見稿，《通知》專門增加了“嚴格執行棚戶區改造政策，不得以棚戶區改造名義開展城市更新”的內容。汪科介紹，這主要是為了清晰界定棚改的邊界，嚴格管控以棚戶區改造之名，行大拆大建之實?！坝械牡胤脚锔捻椖侩S意拆除歷史建筑，全面采用異地安置模式，導致城市風貌被破壞，原有社會結構被割裂?！笔瘯远J為，這有利于引導城市更新回歸理性，同時也引導棚改回歸初心。

防止大拆大建，并不等于不能有任何拆除和增建?！锻ㄖ芳骖櫟搅嗣總€城市的具體情況，規定相關底線管控指標的適用范圍為城市更新單元（片區）或項目，“有的城市確需新建新區、開發區、工業園區等。”汪科說。

此外，根據《通知》，拆除“違法建筑和經專業機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑”，并不屬于大拆大建。在確保安全的前提下，允許適當增加建筑面積用于住房成套化改造、建設保障性租賃住房、完善公共服務設施和基礎設施等。

推動由“開發方式”向“經營模式”轉變

“城市更新不僅是物質空間的更新，還包括傳承歷史文化等精神層面的內容，應當保留城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等‘基因’?！敝袊鞘幸巹澰O計研究院院長王凱認為，《通知》提到，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主。從過去的“拆改留”轉向“留改拆”，把“留”放在第一位，推行小規模、漸進式有機更新和微改造，有助于歷史遺存、鄰里關系、社會結構等的傳承。

如何堅持應留盡留，全力保留城市記憶？《通知》提出，一是保留利用既有建筑。不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑，不脫管失修、修而不用、長期閑置。二是保持老城格局尺度。鼓勵采用“繡花”功夫，對舊廠區、舊商業區、舊居住區等進行修補、織補式更新。三是延續城市特色風貌。杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象，嚴禁建筑抄襲、模仿、山寨行為。鼓勵采用當地建筑材料和形式，建設體現地域特征、民族特色和時代風貌的城市建筑。

“《通知》站在文化傳承的高度，強調了城市更新對既有建筑、歷史文化街區等全要素保護，直接‘點名’諸多破壞城市風貌與歷史文化的情形，劃出了紅線。”石曉冬認為。

城市更新的實施路徑是什么？《通知》提到，要鼓勵推動由“開發方式”向“經營模式”轉變，探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式。

在王凱看來，“開發方式”主要是通過規模擴張賺快錢，獲取短期效益和經濟利益，這既容易導致房地產市場過剩，又破壞了城市特有的格局和文化?！敖洜I模式”則體現為“投資長周期、運營長期化”，主要是靠運營賺慢錢，背后是所提供的產業服務和消費升級服務。

在梅花劇社聽地道的川劇、在香香巷品嘗特色美食……這兩年，四川成都的猛追灣，從沿岸布滿老廠房和舊宿舍的“老街”變身為夜市熱門打卡地。

“項目采用了‘工程總承包+運營’的合作模式，引入萬科作為運營主體，對收儲資產進行改造，并通過招商和運營獲取一定收入，平衡改造投入，提高市場主體的參與積極性?！背啥际凶〗ň钟嘘P負責人介紹，通過采取“修舊如舊”的手法進行升級改造，同時注入文創、市集等新元素，吸引了不少年輕人。

不斷完善相關政策，及時協調解決難點問題

除了一些地方認識不全面、政績觀存在偏差，熱衷于建設大廣場、大商圈、高檔小區之外，當前城市更新還存在著動力不充足、制度不夠完善等難點。

比如，現行的城市建設管理制度、土地供給、金融、財稅等政策和技術標準體系大都是在大規模、高速度新開發建設過程中形成的，還不適應存量修繕改造需要。另外，市場主體對于回報低、投資周期長的存量修繕改造類項目也缺乏積極性。

“十四五”規劃綱要提出，加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。下一步，如何積極探索推進城市更新？

汪科介紹，在加強底線管控、督促對正在建設和已批待建的城市更新項目進行再評估的同時，還要不斷完善相關政策。比如探索結合城市體檢評估推動完善城市更新的政策機制、單元劃定方法等；研究建立適應大規模存量更新的標準規范體系，合理設置日照、消防、綠地率、配套設施等技術標準。

此外，住建部還將會同相關部門，研究完善土地權屬和用途變更、整合、置換等政策，鼓勵土地復合利用，優化財政支出結構，加大開發性、政策性和商業性金融機構對城市更新的信貸支持。（記者 丁怡婷）