國(guó)務(wù)院新聞辦公室9月9日發(fā)布實(shí)施的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》，是中國(guó)政府連續(xù)發(fā)布的第四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》，標(biāo)志著中國(guó)人權(quán)事業(yè)已成為國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要主題。四期計(jì)劃均設(shè)置了具體、明確的人權(quán)指標(biāo)和要求，成為規(guī)范政府及其執(zhí)法部門和司法部門的行為指南。在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，新計(jì)劃對(duì)環(huán)境權(quán)的規(guī)定系統(tǒng)全面，具有開創(chuàng)性和前瞻性，意義重大。

展現(xiàn)環(huán)境權(quán)保護(hù)歷史脈絡(luò)

縱觀四期計(jì)劃中關(guān)于環(huán)境權(quán)的規(guī)定，可以把握12年來中國(guó)環(huán)境權(quán)保護(hù)的歷史脈絡(luò)和時(shí)代變遷。第一期計(jì)劃是在國(guó)際法和我國(guó)憲法、法律尚未明確承認(rèn)環(huán)境權(quán)的背景下，率先以國(guó)家人權(quán)政策的方式確立了環(huán)境權(quán)及其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，通過加強(qiáng)政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任保障公眾環(huán)境權(quán)，具有國(guó)內(nèi)和國(guó)際雙重意義。

在首部計(jì)劃發(fā)布的同年，中共十七屆四中全會(huì)把生態(tài)文明建設(shè)提升到了與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)并列的戰(zhàn)略高度，構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的有機(jī)組成部分。此后，中國(guó)環(huán)境權(quán)保護(hù)在生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略中展開，二者相互依托、相輔相成、相得益彰。生態(tài)文明建設(shè)的根本目的和最終結(jié)果是為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。環(huán)境權(quán)是生態(tài)文明建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)與歸宿。第二期和第三期計(jì)劃延續(xù)并擴(kuò)展了環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，立足于解決重金屬、飲用水源、大氣、土壤、海洋污染等關(guān)系民生的突出環(huán)境問題，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量的總體改善。國(guó)家人權(quán)政策對(duì)環(huán)境權(quán)的納入，促進(jìn)了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境法治的長(zhǎng)足進(jìn)步。生態(tài)文明被寫入黨章和憲法，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)接連修訂和完善，在《民法典》等法律中也增加了綠色維度，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)。

全面構(gòu)建環(huán)境權(quán)保護(hù)政策體系

從污染防治到全面保護(hù)，從環(huán)境質(zhì)量單一維度到兼具實(shí)體與程序的雙重維度，從關(guān)注國(guó)內(nèi)焦點(diǎn)環(huán)境問題到應(yīng)對(duì)全球環(huán)境危機(jī)，新計(jì)劃大大豐富了環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵，全面構(gòu)建了中國(guó)環(huán)境權(quán)保護(hù)的政策體系。

首先，從體例上看，環(huán)境權(quán)在整部計(jì)劃中的位置更加突出醒目。在前三部計(jì)劃中，環(huán)境權(quán)均置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利一章之內(nèi)，新計(jì)劃將環(huán)境權(quán)獨(dú)立成章，提升到了與經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利、公民權(quán)利與政治權(quán)利并列的地位。這不僅僅是篇章結(jié)構(gòu)上的形式改變，而是反映了中國(guó)環(huán)境權(quán)保護(hù)的整體布局和發(fā)展路徑。中國(guó)環(huán)境權(quán)保護(hù)的獨(dú)特路徑是通過生態(tài)文明建設(shè)在黨和國(guó)家方針政策中的頂層設(shè)計(jì)，繼而落實(shí)于具體的環(huán)境法律和政策，并通過嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法和公正的環(huán)境司法加以實(shí)施保障。其中《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)于環(huán)境權(quán)的規(guī)定是鏈接生態(tài)文明建設(shè)的大政方針與公民實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利的重要環(huán)節(jié)。因此，新計(jì)劃提升環(huán)境權(quán)的地位，不僅呼應(yīng)了“五位一體”的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，也彰顯了中國(guó)人權(quán)發(fā)展理念的重要特征。

其次，從內(nèi)容上看，新計(jì)劃新增了環(huán)境信息公開和環(huán)境決策公眾參與兩項(xiàng)程序性權(quán)利，通過完善環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償強(qiáng)化了環(huán)境救濟(jì)權(quán)。前三期計(jì)劃對(duì)于環(huán)境權(quán)的指標(biāo)設(shè)計(jì)主要聚焦問題突出領(lǐng)域的環(huán)境污染防治，側(cè)重于實(shí)體性環(huán)境權(quán)益的保護(hù)。然而，實(shí)體性環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)離不開知情權(quán)、參與權(quán)等程序性環(huán)境權(quán)的保障。新計(jì)劃結(jié)合《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等制度，全面強(qiáng)化政府和企業(yè)信息公開義務(wù)，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)管，切實(shí)保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)。完善環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，保障公眾的救濟(jì)權(quán)。至此，在我國(guó)人權(quán)政策中，環(huán)境權(quán)發(fā)展成為了兼具程序和實(shí)體兩個(gè)維度、內(nèi)容完整的權(quán)利束，不僅為公眾環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供全方位的保障，也為未來環(huán)境權(quán)的法治化奠定了基礎(chǔ)。

第三，關(guān)注全球三大環(huán)境危機(jī)，構(gòu)建地球生命共同體。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署2021年發(fā)布的《與自然和平相處》報(bào)告揭示了全球面臨的應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性和環(huán)境污染三大環(huán)境危機(jī)。新計(jì)劃不僅致力于解決國(guó)內(nèi)環(huán)境污染問題，而且通過具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)和制度安排，積極應(yīng)對(duì)氣候變化、保障生物多樣性，為全球環(huán)境治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和力量。政府間氣候變化委員會(huì)（IPCC）在今年8月9日發(fā)布的第六次報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了應(yīng)對(duì)氣候變化的緊迫性，以及全球采取緊急行動(dòng)的必要性。新計(jì)劃采取減緩和適應(yīng)舉措并重的方法，努力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，提升適應(yīng)氣候變化的能力。

綠色計(jì)劃助推環(huán)境權(quán)法治化

盡管在憲法和法律中沒有明確環(huán)境權(quán)作為人權(quán)的范疇，但以《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》為代表的中國(guó)人權(quán)政策將環(huán)境權(quán)確立為一項(xiàng)人權(quán)，并通過設(shè)置明確而具體的指標(biāo)，嚴(yán)格評(píng)估和落實(shí)。新計(jì)劃全面系統(tǒng)地構(gòu)建了環(huán)境權(quán)的保護(hù)體系，既包括實(shí)體性環(huán)境權(quán)益，也包括程序性環(huán)境權(quán)益。在環(huán)境權(quán)立法保障闕如的背景下，環(huán)境權(quán)的政策保障起到了引導(dǎo)和補(bǔ)充法律保障的作用，成為法定權(quán)利向?qū)嵱袡?quán)利轉(zhuǎn)化之間的媒介，必將在實(shí)踐中促進(jìn)環(huán)境權(quán)實(shí)有權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

12年來，經(jīng)過連續(xù)四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》的發(fā)布與實(shí)施、評(píng)估與總結(jié)，不僅明確承認(rèn)了環(huán)境權(quán)作為人權(quán)的地位，而且為中國(guó)環(huán)境權(quán)的法治化提供了政策引導(dǎo)和實(shí)踐基礎(chǔ)。這既順應(yīng)國(guó)際環(huán)境與人權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)，也有助于中國(guó)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程設(shè)定的目標(biāo)。

（作者為南開大學(xué)人權(quán)研究中心副主任、法學(xué)院副教授）