地方立法：吹響“沖鋒號”明確“路線圖”

這是一次時間背景特殊的會議——2018年是全面貫徹落實黨的十九大精神的開局之年，也是我國改革開放40周年。

這是一次地點背景特殊的會議——中國革命紅船在浙江嘉興南湖起航，毛澤東主席在杭州領導起草新中國第一部憲法(即1954年憲法)，浙江也是習近平總書記當年在省委書記崗位上領導全面工作的地方。

習近平總書記指出：“歷史，總是在一些特殊年份給人們以汲取智慧、繼續前行的力量。”正是在這樣特殊的時間背景和地點背景之下，9月15至17日，第二十四次全國地方立法工作座談會在浙江杭州召開。這也是十三屆全國人大及其常委會、新一屆省(區、市)人大常委會依法履職第一年召開的首次地方立法工作會議。本次會議共收到交流論文51篇，有12位同志作了大會交流發言。會議分6個小組進行了討論，各小組選派代表就本組討論情況在大會上作了總結交流。

形勢決定任務，地方立法在新的時代被賦予了新的使命，如何在新的形勢下加強地方立法工作，如何面對新時代提出的新課題，如何進一步提高地方立法質量，成為此次地方立法座談會討論的焦點。圍繞這一系列重要問題，與會人員展開深刻討論。

發揮人大及其常委會立法主導作用

人大及其常委會在立法工作中的主導作用，是人民代表大會制度的題中應有之義，也是加強改進新時代立法工作、提高立法質量和效率的必然要求。

會議指出，強調發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，不是不要黨的領導，而是要在黨的領導下發揮職能作用，以確保黨的意圖、主張的實現。人大及其常委會主導作用主要是貫徹黨中央的決策，統籌安排立法計劃、協調組織立法起草，廣泛聽取各方意見、組織進行審議等。

同時，會議強調，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，也不是忽視政府在立法中的重要作用，更不是撇開政府由人大唱“獨角戲”。實踐中，大量法律法規草案都是由政府起草并提請審議的，這是符合立法工作規律的。要進一步發揮政府在立法工作中的重要作用，積極推動、督促指導政府及其部門切實履行好立法工作各個環節的相關職責，形成工作合力，共同做好立法工作。

小組討論中，有地方人大同志就如何發揮人大及其常委會立法主導作用，結合各地實踐談了各自看法并提出了意見建議。

在北京市人大常委會副主任張清看來，人大及其常委會的立法主導作用主要體現在四個方面，一是在立法規劃和立法計劃編制階段，二是在立項論證過程中，三是起草環節，四是審議環節。“在編制立法計劃和立法規劃的過程中，市人大常委會黨組在項目選擇、計劃編排的過程中要發揮領導的作用。在立項論證方面，既要論證可行性必要性，也要論證不可行性不必要性，人大專委會、專業辦公室要發揮作用。在起草環節，專門委員會、專業辦公室要提前介入，和政府的有關部門、起草部門共同來調查研究。在審議階段，特別要防止所謂的部門化傾向，不能屁股決定腦袋。”

天津市人大常委會副主任于世平說：“立法是人大的基本職能，主導立法是人大的分內職責。人大的主導立法也是更好地落實黨的領導、人民群眾當家作主、依法治國三個有機統一的最重要的體制。從我們立法的實踐來看，人大主導立法可以使法律更加全面、客觀、公正、有效率。與此同時，還有發揮整個立法積極性形成合力的作用，要統籌發揮政府特殊作用、人大專委會作用、專家學者和社會力量作用，形成合力，這樣也可以解決人大立法力量不足的問題。”

山西省人大常委會法工委主任蔡汾湘在發揮人大的主導作用方面深有感觸。“我們新一屆人大常委會成立以后，在主導立法方面做了很多工作，包括不久前剛通過省人大常委會五年立法規劃。而在過去，立法規劃基本上是依靠政府提出來的。當然，立法還需要發揮各方面作用，政府的作用尤其不可忽視，特別是政府機構改革以后，怎么樣齊心協力共同做好立法工作，怎么樣發揮政府作用，還需要進一步研究。”

加強重點領域地方立法

地方立法究竟該立什么，無疑是謀劃和推進地方立法工作首先要考慮的問題。而目前我國地方立法涉及的內容比較多，各地情況又有諸多不同和特點。鑒于此，此次會議提出，當前地方立法應主要圍繞三個重點領域展開，即加強生態環境領域地方立法、將社會主義核心價值觀融入地方立法、加強民生領域地方立法。

首先，地方立法應當發揮出用法律武器治理污染、用法治力量保衛藍天的重要作用。要用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可碰觸的高壓線。對此，全國人大常委會提出明確要求，有關省、自治區、直轄市尚未制定大氣污染防治方面地方性法規或者沒有根據2015年修訂的大氣污染防治法對原有地方性法規作出相應修改的，應當于2018年年底前完成大氣污染防治相關地方性法規的制定或修改工作。

由于生態環境方面的立法新課題還有不少，小組討論中，有地方人大同志認為有些問題亟待解決。

湖北省人大常委會副秘書長、法制委員會副主任委員、法規工作室副主任付正中反映了在實踐調研中遇到的一些難題。比如，關于農藥問題，調研中發現除草劑、增長劑、調節劑大量使用，對人體的傷害非常大，應當引起高度重視，建議盡快出臺全國層面的相關條例。再比如，關于水污染問題，水污染防治法雖然已出臺，但是仍缺乏相應的國家標準，也給地方立法帶來難題。

其次，地方立法要融入社會主義核心價值觀。今年3月，《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》印發實施。會議提出，不論是全國立法還是地方立法，都要注重運用法治手段解決道德領域突出問題。地方立法具有明確的地域性，屬地性特點突出，這也是地方立法的長項，要豐富和拓展地方性法規的價值內涵，積極引導社會道德風尚。

小組討論中，有地方人大同志建議全國人大加大對地方的指導力度，從全國和地方兩個層面共同推進此項工作。比如，從全國范圍來講應出臺哪些法律法規、省市兩級層面應出臺哪些條例規章去體現社會主義核心價值觀，從而使這項工作做得更實、更細，也能夠更有效。

最后，要加強民生領域地方立法。會議提出，以人民為中心是新時代堅持和發展中國特色社會主義的根本立場，體現在工作部署上的基本要求就是堅持在發展中保障和改善民生。一般來說，地方性法規與群眾的距離比較近、與基層的距離比較近，老百姓的感受會更直接、更具體、更真切一些。民生領域涉及的內容比較多，工作很具體，要通過完善地方性法規、地方政府規章和其他規范性文件，加強、引導、保障和提高“七有”，不斷促進社會公平正義，不斷促進人的全面發展，努力從法治上增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

近年來，一些地方立法在民生領域有不少值得總結和借鑒的好做法好事例。比如，2012年修訂的《山東省實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》在殘疾人教育、就業、醫療等方面給予特殊照顧和法治保障。截至目前，共為全省符合條件的4105名0至6歲聽障兒童免費實施人工耳蝸植入手術，在全國率先實現了“有一做一”。重慶市先后制定修訂了《重慶市勞動保障監察條例》《重慶市村鎮供水條例》等一大批保障和改善民生的法規。

下一步，各地人大同志紛紛表示，將始終把惠民生作為地方立法工作的價值取向，緊緊圍繞社會發展難點熱點、群眾關心熱點開展工作，把群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來，最大限度凝聚社會共識，讓人民群眾充分享受到立法紅利，立群眾需要的法，立群眾認可的法。