【大家·談】關于人民政協作為統一戰線組織形式的幾個問題

為什么人民政協一直是統一戰線的重要組織形式？

人民政協成立以來，作為統一戰線組織形式的性質始終沒有變。其主要原因在于人民政協體現了統一戰線的本質和主題。統一戰線的本質和主題是大團結大聯合，而人民政協的顯著特征就是匯聚了各黨派團體和各族各界人士，是統一戰線大團結大聯合的象征；同時參加人民政協的都是各方面代表性人物，可以通過他們去團結統一戰線廣大成員，實現大團結大聯合的使命，進而最大限度地為完成黨和國家的中心工作凝聚人心、匯聚力量。

關于人民政協作為統一戰線組織形式問題，涉及的是對人民政協性質定位的認識和把握問題。中央在這個問題上的主張是一貫的、明確的，即人民政協除新中國成立初期代行全國人大職權而短暫具有權力機關性質外，一直以來是統一戰線組織，同時又是協商機構，這也是人民政協團結和民主兩大主題的基本依據。簡要回顧歷史，我們可以對這個問題看得更清楚，對人民政協作為統一戰線組織性質的把握更準確。

中國人民政治協商會議第一屆全體會議首次明確人民政協是統一戰線組織形式。1948年黨中央發布紀念五一國際勞動節口號，號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”，得到各民主黨派、無黨派民主人士的熱烈響應。黨中央1948年11月在哈爾濱征求黨外人士關于籌備召開新政協會議意見時，民革中央常委譚平山建議，“將來新政協應有一執行機構，保證共同綱領之執行，即類似外國民主陣線形式”。譚平山的意見受到黨中央重視。李維漢在1949年3月1日《關于統戰問題的報告》中說，“新政協是具體的統一戰線的組織形式”，“是中國式的保加利亞祖國陣線”。周恩來在人民政協第一屆全體會議召開前向代表做報告時指出：“中國人民政治協商會議是一個包含了工人階級、農民階級、城市小資產階級、民族資產階級和一切愛國民主人士的統一戰線組織。既然是這樣一個組織，就不應該開一次會議就結束，而應該長期存在。”黨中央的意見得到與會代表的普遍贊同，一致同意寫進共同綱領。具有憲法作用的共同綱領正式明確：“中國人民政治協商會議為人民民主統一戰線的組織形式。”但是，由于人民政協是個新事物，黨內外一些同志、特別是地方上的同志，對政協的統一戰線組織形式性質認識不清。針對這些問題，全國政協召開全國省市政協秘書長會議進行了研究，并于1951年7月印發了《關于各省市各界人民代表會議協商委員會工作的意見》，進一步明確：“協商委員會是各民主黨派、人民團體和民主人士的政治協商機關，又是經過各民主黨派、人民團體和民主人士去團結各民主階級的統一戰線組織。”“協商委員會不是政權機關，也不是政府的隸屬機關，而是協商、建議機關，它對政府的關系是協商、建議和協助政府聯系人民推動工作的關系。”“在同各民主黨派和人民團體關系上，協商委員會不是它們的領導機關，而是它們的協商和團結合作的機關。”“協商委員會與中共統一戰線工作部之間，也是協商和團結合作的關系。”

第一屆全國人民代表大會第一次會議召開后再次明確人民政協作為統一戰線組織的性質沒有變。在籌備召開第一屆全國人民代表大會第一次會議過程中，有些人鑒于人民政協將不再代行全國人大的職權，在政協性質等問題上再度出現了一些模糊認識，比較典型的有兩種，一種主張人民政協應是權力機關或半權力機關，一種主張政協可以不要了。1953年7月召開的全國統戰工作會議，就人民代表大會制實行后的統一戰線組織問題進行了研究，并提出了具體意見，即“在人民代表大會制實行后，中國人民政治協商會議不再代行全國人民代表大會的職權，在此以后它作為獨立的統一戰線組織而繼續存在，并須在一切必要的地方設立地方組織，其名稱可沿用‘中國人民政治協商會議’”。毛澤東1954年12月19日在與各民主黨派、無黨派民主人士座談政協工作時，又對政協性質問題作了集中闡發，指出：“政協的性質有別于國家權力機關———全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關。”“如果把政協全國委員會也搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的。”“政協是全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統一戰線組織。”周恩來在隨后召開的政協第二屆全國委員會第一次全體會議上，還就在這個問題上產生的兩種模糊認識作了分析，指出：“這兩種想法出于同一來源，就是不懂得政協本身是統一戰線的組織。”在這次會議上通過的政協章程，再次鄭重明確，人民政協作為“人民民主統一戰線的組織，仍然需要存在”。

改革開放新時期，中央在完善人民政協性質職能過程中反復重申人民政協仍然是統一戰線組織。黨的十一屆三中全會后，各領域工作都在撥亂反正。圍繞修改政協章程，對政協性質、職能進行了一些新的研究討論，其中有一種意見，主張給政協擴權。針對這種情況，鄧小平1980年9月27日作出重要批示，指出：“不要把政協搞成一個權力機構。政協可以討論，提出批評和建議，但無權對政府進行質詢和監督。它不同于人大，此點請注意。”根據鄧小平的批示精神，在1982年12月通過的人民政協新章程中，完善了政協的性質職能，增加了人民政協是我國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式的內容，但首要強調的，仍然是“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織”。特別是同年12月通過的八二憲法，首次將人民政協的這一性質寫入了憲法序言，鄭重明確“中國人民政治協商會議是具有廣泛代表性的統一戰線組織”。此后，以江澤民同志為核心的黨中央領導下于1994年通過的憲法修正案，以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下于2006年通過的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，又將人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構的內容寫入政協性質，從而形成了完整的政協性質三句話的表述，但人民政協作為統一戰線組織始終居于首要位置。

黨的十八大后，以習近平同志為核心的黨中央繼續強調人民政協是統一戰線組織。習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上講話指出，“做好人民政協工作，必須堅持人民政協的性質定位”，并強調“人民政協是統一戰線組織，是多黨合作和政治協商的機構，是人民民主的重要實現形式”。俞正聲主席在政協第十二屆全國委員會第三次會議上作工作報告時，進一步闡釋了習近平總書記關于人民政協性質定位的思想，指出，“人民政協作為中國人民愛國統一戰線的組織、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構、我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，不是權力機關，也不是決策機構，而是各黨派團體和各族各界人士發揚民主、參與國是、團結合作的重要平臺，具有話語權、影響力，是不可替代的。”