行政不作為占比復議總量達7% 專家建議建追責體系

行政不作為占比復議總量達7%

專家建議建立可預見規范化追責體系

□　本報記者　張維

近年來被頻頻曝光的行政不作為問題,在實踐中究竟有多嚴重?

據中國行政法學研究會副會長、國務院法制辦政府法制協調司原司長青鋒研究統計,進入行政復議程序的行政不作為案件,自2012年以來,每年大約1萬件以下,占到行政復議總量的6%到7%之間,其內容主要涉及處罰強制、征收許可、行政確認、行政確權等方面。這是《法制日報》記者從近日召開的中國行政法學研究會2016年年會上獲悉的。

囿于統計資料,這些數據并非全部。青鋒強調,“還不能全面反映行政執法當中不作為的情況”。

國務院文件6年前點出問題

在中國政法大學終身教授應松年看來,行政不作為與市場監管及行政檢察監督,“是當前我們國家存在的非常重大問題,已經引起了老百姓的廣泛議論,我們法學工作者不得不重視這個問題。”

的確,行政不作為近年來日漸受到社會關注,行政部門多年沒有一起行政處罰；因為“不作為”被告到法院；甚至還因此收到“行政不作為”錦旗。

行政亂作為,是長期以來為老百姓反映最多政府著力解決的問題。不作為問題的解決又是何時被提上議事日程的?

梳理了國務院有關文件后,青鋒發現,早在2010年國務院有關文件就將這一問題明確點出。“一些領域腐敗現象仍然易發多發,執法不公、行政不作為亂作為等問題比較突出。”2010年10月10日印發的《國務院關于加強法治政府建設的意見》說。

不過,2004年3月22日印發的《全面推進依法行政實施綱要》提到:“有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生”。在青鋒看來,這里面也涉及行政不作為問題。

2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中的“有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重,執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在,執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出”,“也暗含了不作為的問題”。青鋒說。

數據統計是另一個觀察視角。

青鋒通過對2012年至2015年關于行政復議有關材料的研究,發現涉及不作為問題的復議案件,在2012年是7072件,占所有復議申請事項中的6.39%。2013年有所上升,為9831件,占比7.53%。2014年是9987件,比重上有所下降。2015年是9583件,占比6.48%。

“不作為在執法當中非常值得關注”,青鋒說,建設法治政府,實現2020年要基本建成法治政府這個目標,必須解決執法當中的不作為問題。

擔心被追責就以為不做不錯

為何近年來行政不作為問題日益突出?

中國行政法學研究會會長、中國政法大學副校長馬懷德認為,這與社會上存在的認識錯誤或者認識誤區有關。“我們都認為亂作為是違法,很少認為不作為是違法的,只將其看成是一般的違規甚至是一般的瑕疵。所以,在黨政機關,普遍有一種認為做多做錯,不做不會錯的看法。”

尤其是在黨的十八大加大反腐力度以來,行政不作為現象暴露出來。“原來也有,但一旦加大規則力度之后,大家擔心被追責。基于‘不做不錯’理念形成了不作為。就像老百姓說的,過去是門難進、臉難看、話難講、事難辦,磨破嘴、跑斷腿,現在是門好進,臉好看,話好講,事不辦。”馬懷德說。

在觀念之外,制度也是其中一個主要原因。比如,對于“法定職責必須為”,就有實現的障礙,“哪些職責是法定職責,還很難判斷,界限不清楚就有推諉就有失職瀆職。”馬懷德認為,制度缺失也導致了不作為,制度應該對所謂的“作為”、“不作為”的界限劃清楚。

此外,追責方式過于簡單,也被認為應該對不作為負責。馬懷德指出:“過于簡單化的粗糙的追責方式,導致越來越多的不作為。”

遏制不作為需創新追責監督方式

去年年底,中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求加大問責力度,堅決糾正行政不作為、亂作為,堅決克服懶政、庸政、怠政,堅決懲處失職、瀆職。

《決定》明確,行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為,勇于負責、敢于擔當,堅決糾正不作為亂作為,堅決克服懶政、怠政,堅決懲處失職、瀆職。

如何實現這些要求,有效遏制行政不作為問題?

馬懷德認為,要轉變觀念,對不作為認定和追責的觀念需要進一步轉變。“不作為本身就是違法,不作為跟亂作為違法的結果是一樣的。不是做多錯多不做不錯,而是做多錯多有可能,但是不做有可能是錯,而且必然是錯。”增強依法依規追責理念。“現在的追責還是政策層面多一些,所謂‘運動來了風聲緊了’,追得比較兇,用力過猛,但是缺乏穩定、長期的、可預見的規范化的追責體系。”

加快制度建設,完善相關立法。比如《行政程序法》《行政組織法》。程序法會規定法定期限、合理期限,組織法則規定法定職責,就可以因此對不作為進行判斷。

青鋒也認為,必須要明確行政執法部門的職權。要梳理執法依據,公布權力清單。“既是法定權力,也是必須履行的法定義務,行政執法部門任何違反法定義務的不作為和亂作為的行為,都必須承擔相應的法律責任。”

馬懷德還建議,創新追責監督方式,形成合理梯度的追責。“法律的追責不能一竿子插到底,用最強烈的手段。應該約談或者指導、警示,最后達到處分,甚至是處罰,或者追究刑事責任這樣的梯度。”還應該充分運用檢察監督。

青鋒提出,在行政評議考核當中也要加強這方面的考核。“評議考核的主要內容是行政執法部門和行政執法人員行使行政執法職權和履行法律義務。評議考核怎么考,考什么,其中就有對他們是不是積極作為,有沒有履行法律義務的內容。”青鋒說。

制圖/李曉軍