劉尚希：結構性改革視角下的營改增

2016年《政府工作報告》中提出，從5月1日起全面實施營改增，引起社會各界高度關注。政商學各界從各自不同的角度，對營改增給產業(yè)分工、行業(yè)發(fā)展、稅制結構等不同方面帶來的影響做了較為深入的分析，從不同的側面可以了解觀察營改增帶來的巨大效應。其實，營改增作為牽一發(fā)而動全身的改革，其對改革的影響不是局部性的，而是整體性的。從全局性、前瞻性的視角來觀察，即把營改增放在政府與市場關系、政府與社會關系、中央與地方關系這三個維度來考察，其產生的效應是牽引性的，也是輻射性的，可以有效推動國家治理結構的重塑。

在政府與市場關系維度，營改增提升市場在資源配置中的決定性作用

隨著營改增試點的全面實施，增值稅取代營業(yè)稅，將兩者并行存在于二產業(yè)和三產業(yè)的流轉稅二元稅制模式轉換為一元稅制模式，增值稅覆蓋所有貨物、服務的生產、流通和消費。這使稅制中性化的程度得以提高，為市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮創(chuàng)造了更優(yōu)的稅制環(huán)境。

營改增有利于產業(yè)分工細化。營業(yè)稅以營業(yè)額為稅基，按固定比例征收，重復征稅特征明顯。營改增從制度上消除了重復征稅，使我國流轉稅的稅收中性特征進一步強化，降低了稅制對市場產生的扭曲性影響，企業(yè)不再有為避稅而選擇“大而全”“小而全”的組織結構，也不再有購買服務不能抵扣的后顧之憂，從而促進服務業(yè)特別是研發(fā)等生產性服務業(yè)發(fā)展。這一方面細化了產業(yè)分工，拉長了產業(yè)鏈，另一方面，也解除了因重復征稅而對服務業(yè)帶來的稅收抑制，同時，也擴大了服務業(yè)的市場，可促進服務業(yè)的生產和消費。

營改增有利于產業(yè)之間的融合發(fā)展，促進工業(yè)服務化。產業(yè)分工細化與產業(yè)相互融合發(fā)展是當前產業(yè)結構演變的基本趨勢，并不斷向工業(yè)服務化方向發(fā)展，推動產業(yè)結構高級化，提高全要素生產率。貫通服務業(yè)內部和二三產業(yè)之間抵扣鏈條，與當前從產品為中心轉向以服務為中心的二三產業(yè)相互滲透的發(fā)展趨勢相適應，能夠為制造業(yè)、服務業(yè)融合提供良好稅制環(huán)境。制造業(yè)購買服務，可以獲得增值稅發(fā)票作為進項稅額抵扣，與不能抵扣的情形相比，相當于給制造業(yè)提供了稅收激勵。營改增鼓勵制造業(yè)購買服務，尤其是生產性服務，如技術研發(fā)、技術轉讓和咨詢服務等，也有利于推動傳統(tǒng)工業(yè)向服務型工業(yè)轉變，促進工業(yè)服務化。

營改增有利于激化微觀主體活力，推動大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新，給經(jīng)濟發(fā)展注入新動能。營改增使得國民經(jīng)濟生產、流通、服務的各環(huán)節(jié)稅收抵扣鏈條完整，從制度設計上徹底消除重復征稅。在營改增試點全覆蓋的同時，徹底向消費型增值稅轉型，新增不動產所含稅收可以抵扣。增值稅擴圍和轉型，產生了疊加的減稅效應。截至2015年底，累計實現(xiàn)減稅6412億元，預計2016年的減稅金額將超過5000億元，而且在營改增后“確保所有行業(yè)稅負只減不增”。從降成本來看，營改增是典型的通過改革降成本，具有長效性，這與通過優(yōu)惠政策短期降成本結合起來，可以實現(xiàn)改革效應與政策效應的疊加放大。

稅制統(tǒng)一、稅收中性、稅負減輕，促進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)的分工細化和相互融合發(fā)展，激化市場主體活力，為產業(yè)結構轉型升級提供了新動能。歸結起來，就是促進市場在資源配置中起決定性作用。營改增試點的全面實施，使十八屆三中全會提出的政府和市場關系改革得到實實在在的深化，更好地發(fā)揮政府作用，使政府有為。同時，促進市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，使市場有效。

在政府與社會關系維度，營改增能夠激化社會主體的活力

營改增看似稅制改革，屬于經(jīng)濟層面的改革，其實，也可以牽引社會改革，從促進社會建設和改善民生，激化社會主體活力。

營改增能夠有效促進就業(yè)。營改增的減稅效應，不只是在經(jīng)濟降速條件下穩(wěn)住存量崗位，也有利于新增就業(yè)崗位。服務業(yè)是中小微企業(yè)生存發(fā)展的主要領域，隨著服務業(yè)整體稅收環(huán)境的不斷改善，中小微企業(yè)的發(fā)展將會迎來新的春天。中小微企業(yè)蓬勃發(fā)展，不僅能夠提供更多就業(yè)崗位，而且也能提升就業(yè)質量，擴大正規(guī)就業(yè)。同時，企業(yè)成本降低，創(chuàng)業(yè)空間變大，通過創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。有了更多的就業(yè)，老百姓就能有更多收入，從而有利于改進民生。就業(yè)擴大，收入增多，社會預期穩(wěn)定，消費與投資也能跟進，就可形成經(jīng)濟與社會的良性循環(huán)。

營改增能夠促進產學研的結合。二元稅制的消除，促使研發(fā)部門從“大而全”“小而全”的組織形態(tài)中獨立出來，使分工進一步細化。研發(fā)機構的發(fā)展也使營改增改革從經(jīng)濟層面走向社會層面。眾所周知，科研院所具有研發(fā)優(yōu)勢，而很多科研院所是事業(yè)單位，不是經(jīng)濟組織，屬于社會主體。科研院所為企業(yè)提供服務，走向產業(yè)化、市場化，涉及到政府與社會的關系，而與企業(yè)的這種融合又涉及到社會與市場的關系。營改增對研發(fā)服務的稅收激勵，可促進科研院所的社會化和市場化，為其提供了更大的發(fā)展空間，從而推動產學研的融合。如果有事業(yè)單位體制改革的配合，產學研結合將會迎來新的發(fā)展階段。

營改增有利于推進創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略實施。創(chuàng)新是社會活力的體現(xiàn)，也是引領發(fā)展的第一動力。創(chuàng)新主體，既有經(jīng)濟主體，也包括社會主體。思想家、理論家和科學家都是重要的創(chuàng)新主體，他們的成果有更廣闊的應用舞臺，能夠通過間接的市場化和產業(yè)化造福社會，將能大大激化社會主體的創(chuàng)新活力。這是經(jīng)濟主體創(chuàng)新的源頭活水，創(chuàng)新驅動就有了根基。比減稅更重要的是，營改增對服務業(yè)的改革效應是擴大了各行各業(yè)對創(chuàng)新服務的需求。產品、工藝、管理和商業(yè)模式的創(chuàng)新體現(xiàn)在經(jīng)濟領域，其需求會擴大到對社會領域、科研院所、教科文衛(wèi)提出新的需求，從而牽引其發(fā)展。就此而論，營改增有利于培養(yǎng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的熱情，釋放全社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新潛能，以社會活力的提高推進創(chuàng)新驅動，從而為創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略的實施注入社會動力。

在中央與地方關系維度，營改增牽引財政體制改革

營改增后，地方主體稅種缺失，倒逼財政體制（中央與地方財政關系）的改革。如何重構地方稅體系，就成為首要問題。有觀點認為，營改增使中央從地方拿走了更多，可以通過增值稅分享比例的調整來彌補地方財力的“損失”。但稅制改革不僅是對中央地方財政收入分配關系數(shù)量上的調整，而且對中央地方稅源結構、稅收質量等都會產生重大影響。中央地方財權劃分，對地方政府行為將會產生重大影響。如果地方增值稅比例提高，從眼前看，可解決地方因營改增造成的短收問題，但從長期看，可能出現(xiàn)激勵不相容的后果。地方為了獲得更多財政收入，將會追求更大的投資額、上更多的項目，也就是可能走“招商引資”的老路，對經(jīng)濟的整體轉型升級和結構調整帶來不利影響。營改增，把財政體制改革帶到了一個十字路口。

中央與地方財政關系的重構，不僅涉及中央地方財力的分配，而且要對包含財權、事權和財力的財政體制三要素進行重新匹配組合。財權劃分上要綜合考慮稅權、費權、產權等，徹底調整中央和地方財權劃分范圍和方式。對中央和地方事權劃分進行調整，使廣義財權、事權劃分同步推進。

營改增為國家縱向治理結構改革提供了契機。營改增對中央與地方財政體制改革提出了迫切要求，而這恰恰是縱向國家治理結構的核心內容。與形成相對獨立的地方治理體系相適應，營改增之后的首要任務是形成相對獨立的地方稅體系，讓地方有一定的預算平衡能力。地方稅體系的完善既要發(fā)揮地方政府的積極性，又要體現(xiàn)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、擴大內生增長動力的戰(zhàn)略方向，即在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的框架下，應構建主要以收入—消費為稅基的地方稅體系。這需要打破教科書上的教條，從現(xiàn)階段的我國現(xiàn)實出發(fā)配置中央地方稅種。

總體看，當前的結構性改革實質上是國家治理結構改革。財稅改革作為全面深化改革，也就是國家治理結構改革的突破口，是與財政作為國家治理基礎和支柱的定位是分不開的。營改增作為財稅改革的重要內容，放到國家治理結構這個大框架下來看，其牽引性、推動性、輻射性等是相當顯著的，說營改增牽一發(fā)而動全身并非虛言。所以，我們對營改增的認識也應跳出行業(yè)、產業(yè)等經(jīng)濟視角，而是基于國家治理結構重塑來看待，即從國家治理結構的高度來認識、完善營改增。