慈善立法折射中國民主法治進程

給開門立法“點一百個贊”

一年前的北京，同樣是春寒料峭的3月，多家慈善機構負責人和多名專家學者手里拿著新鮮“出爐”的慈善法草案征求意見稿參加了全國人大內司委組織的、征求意見稿出臺后的第一場專題座談會。

這并不是一次按順序發言、念稿子、說好話的會議，與會的慈善機構囊括了中國扶貧基金會、中國婦女發展基金會、壹基金、樂平基金會、騰訊公益基金會等國內最具影響力的官辦和民間基金會，以及像瓷娃娃罕見病關愛中心、北京樂齡老年社工服務中心這樣的草根組織和社工機構。他們帶著各自不同的理念和訴求，在兩天的會期里，不僅給全國人大內司委的領導提出了十分坦率而尖銳的意見，理念相左時，還差點互相拍起了桌子。

這些意見，涉及慈善的定義、稅收優惠、慈善組織人才培養、慈善資產保值增值、放開公募權、慈善服務、政府監管等諸多方面。而在慈善法立法全過程中，像這樣的座談和討論在人大、慈善組織和高校、研究機構的會議室里頻繁上演。

在征求意見稿出臺之前，北京大學、中國社科院、中山大學、上海交通大學和北師大中國公益研究院就已向全國人大提交了5個版本的專家建議稿。其中，僅北京大學非營利組織法研究中心提交的一稿，就是經過了大半年的調研、13次研討會，方才得出的草稿。

而從征求意見稿到全國人大常委會一審、二審，再到提交全國人大審議，慈善法草案也始終面向公眾吸收意見反饋，經歷了反復打磨，甚至大幅度的修改。例如，有關慈善信托的內容，就經歷了從一審到三審一上、一下，又再上，最終以專章的面貌，出現在全國人大審議稿中。回顧草案形成的整個過程，關于幾個焦點問題的爭議貫穿始終。

——誰能募捐？怎樣募捐？

通過募捐獲取資金，是慈善組織生存發展、服務社會的重要手段。但在我國，很長一段時間內，公開募捐的權利都僅限于紅十字會、慈善會和為數不多的公募基金會，慈善資源流動渠道不暢、競爭環境缺乏公平。近年來，部分省市已經試行了公募權的放開，而方興未艾的互聯網慈善也對傳統的募捐方式發起了有力的沖擊。

在慈善法的立法過程中，放開公募權一直是業界的呼聲，但怎么放、放到什么地步、如何避免放開之后可能出現的問題，政府與組織、官辦組織與民間組織、大組織與小組織，都有自己不同的意見。

例如，慈善法草案一審稿中盡管規定了公募權的逐步放開，卻對募捐的地域限制以及慈善組織通過互聯網募捐的級別限制有嚴格的規定，是一個相對謹慎的版本。而在二審稿以后的草案中，特定募捐形式的地域限制被取消、網絡募捐不再受限于組織的行政級別，則體現了更多“松綁”的思路。此外，作為慈善領域的基本法，如何應對互聯網時代帶來的挑戰，也一直在考驗著立法者的智慧。

——慈善組織的錢可以怎樣花？

毫無疑問，慈善組織募集的資金應當用于服務慈善事業。但與此同時，它們的行政成本如何開支，如何吸引高端人才以提升自身的專業能力和競爭力，如何實現慈善財產的保值增值以謀求可持續發展，如何確保項目資金使用的高效？一系列問題不僅攸關慈善組織的日常運營與長期發展，同時也是普通公眾關注的焦點。

一方面，受到“郭美美事件”等公信力危機的影響，很多公眾希望法律法規和監管部門能夠從嚴規制慈善組織的資金使用和信息披露，確保盡可能多的資源直接投向受益人。但另一方面，我國的慈善組織又迫切需要吸引人才、增強能力、提升慈善項目和服務的創意與質量。毫不夸張地說，慈善法中每一處涉及“花錢”的條款，都經歷了反復的討論與斟酌，任何一個數字的微小差異，背后都可能是巨大的觀點交鋒。

——促進政策是大原則還是細規定？

盡管在近年來取得了狂飆突進式的發展，但我國慈善事業的整體發展水平，與人們的期待和經濟總量相比，仍然是不相稱的。除了營造公平的競爭環境、制定合理的游戲規則，人們期望慈善法能夠以法律的形式，明確國家對慈善事業的鼓勵措施。

鼓勵政策的核心是稅收制度。我國現行稅法在慈善方面的規定尚不完善，缺乏優惠政策或執行不到位，不僅會加重慈善組織的負擔，也會阻礙慈善捐贈，尤其是大額、股權及房產捐贈的實現。慈善法究竟是只規定一條“依法享受稅收優惠”的大原則，還是列明詳細的優惠規定，由于涉及到國家財政收入的讓渡，這實際上又是慈善組織、捐贈人與稅收征管部門的博弈。

在積極參與和近距離觀察立法的人們看來，盡管爭議不斷，但圍繞這些爭議的激烈碰撞，恰恰是慈善法能夠加速出臺的原因。“正是因為有碰撞和交流，大家才能夠充分地交換意見，也因而促進了共識的達成。”章高榮說，“宏觀來看，這次立法盡可能地回應了多方的訴求，力爭都有所反映。”

從最終提交審議的版本來看，慈善法中關于慈善組織定義、開放公募、慈善信托、稅收優惠等內容，都吸取了專家和慈善組織的意見建議。即使是有些建議未能獲得采納，其提出者也肯定了“開門立法”的意義。

作為我國最早開展境外慈善活動的組織之一，中國扶貧基金會一直希望“鼓勵境外慈善”能夠寫進慈善法，雖然對最終的結果略感失望，但提到立法進程，副會長王行最還是毫不猶豫地對《瞭望》新聞周刊記者說：“我要給慈善法的開門立法點一百個‘贊’！”□