11年慈善立法之路如何走過？

昨天下午，十二屆全國人大四次會議聽取關于中華人民共和國慈善法修正案草案的說明。

這是繼去年的立法法后，2965名全國人大代表再次對慈善事業領域的基本法進行“把關”。

據悉，共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件，慈善法就是在這樣的背景下應運而生。

歷程

廣受社會關注的慈善立法

從2005年提出立法建議，到今年的三審，慈善法立法已走過11年。其中，2013年，慈善立法工作迎來重大轉機，慈善法被列入十二屆全國人大常委會立法規劃項目。

理念未達成共識 立法一度“難產”

“最早的慈善立法歷程可追溯至2005年。”中國社科院社會政策研究中心副主任、研究員楊團一直致力于慈善領域立法研究。此前，楊團在接受媒體采訪時回憶，2005年9月，民政部正式向全國人大和國務院提出起草慈善事業促進法的立法建議，2009年，民政部向國務院法制辦提交立法草案，慈善法就此進入立法程序。

然而，在隨后的幾年中，社會各界對慈善立法中的一些問題一直有爭議，在一些慈善理念領域也產生分歧。楊團說，分歧主要包括慈善的含義是“大慈善”還是“小慈善”，慈善與公益是什么關系等。

北京師范大學中國公益研究院院長王振耀也認為：“近年來，慈善公益事業發展速度迅猛，立法必須要跟隨其發展而變化，這可能就是立法耗時長的客觀原因。”

全國人大“接手”立法迎來轉機

2013年，慈善立法工作迎來重大轉機。當年11月，慈善法被列入十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，并最終確定由全國人大內司委牽頭起草。

此消息一經傳出，學界無比振奮。一直積極參與慈善立法工作的北京師范大學中國公益研究院院長王振耀在接受媒體采訪時曾說，由全國人大主導立法，避免了各個行政部門間的矛盾，也鼓勵政府部門和社會多方面的參與。

2014年2月，全國人大內司委召開慈善立法領導小組第一次全體會議，馬馼主任委員擔任慈善事業立法領導小組組長。之后，小組研究了立法時間表和法律案框架，并確立了“開門立法”的總基調。

之后的一年多時間里，全國人大內司委先后召開十幾次各種類型的立法座談會，聽取民政等有關部門、地方人大、專家學者、慈善組織負責人等各方面的意見。同時，內司委先后組織調研組前往湖北、浙江、福建、廣西、陜西等12個省市進行慈善事業發展情況調研。

除此之外，馬馼主任委員率團前往英國、克羅地亞，考察兩國的慈善立法情況，希望能了解國外慈善立法經驗。

各界廣泛參與慈善“開門立法”

2014年年底，有5部慈善法民間建議稿同時公布。它們分別是由北京大學法學院非營利組織法研究中心、清華大學公共管理學院NGO研究所、中國社會科學院法學研究所、北京師范大學中國公益研究院、上海交通大學第三部門研究中心和中山大學中國公益慈善研究院等6家機構提交的。

2015年年初，慈善法草案征求意見稿形成，全國人大內司委將稿件印發給33個中央有關單位，31個省區市人大內司委、8所高校科研機構、12個慈善組織，部分全國人大代表、政協委員和專家學者征求意見。同時，全國人大內司委共發出了130多份反饋意見，收回80多份。內司委對這些意見進行了認真細致的梳理，形成了近7萬字的意見匯總材料。

同時，全國人大內司委踐行的“開門立法”在全社會掀起了慈善立法討論的熱潮。楊團表示，大專院校、研究機構、民間組織、傳媒人士，以及參與慈善公益事業的企業家都積極投入，召開研討會、座談會。其中，僅北京大學和清華大學合辦的“慈善法立法半月談”就歷經8個月，辦了14場，近百名專家學者、基金會、社團和企業的有關人士參加。據有關方面統計，僅2014年一年，學界以及大的慈善組織召開的這類立法研討會不下百場。

全國人大常委會兩次審議草案

2015年10月，全國人大內司委將慈善法草案提請十二屆全國人大常委會第十七次會議審議，全國人大內司委副主任委員王勝明在會上對草案作了說明，第二天，通過審議的慈善法草案亮相全國人大網，共有11章115條，并向社會公開征求意見。11月30日，為期一個月的草案公開征求意見結束。

經全國人大法律委員會審議修改后，2015年12月，第十二屆全國人大常委會第十八次會議對慈善法草案進行了再次審議，并決定將草案提請十二屆全國人大四次會議審議。

釋疑

慈善法立法過程中四大爭議焦點

慈善法11年歷程，在北京師范大學中國公益研究院院長王振耀看來，有一個很重要的原因是社會各界在思想理念上無法統一。

1 “大慈善”還是“小慈善”？

最核心的問題就是關于慈善的定義，何為慈善，慈善的概念是“大慈善”還是“小慈善”。

普遍觀點認為，慈善有廣義和狹義兩種，“小慈善”指的是扶貧濟困救災，“大慈善”除此之外還包括促進教育、科學、文化、衛生、體育事業的發展、環境保護等。關于慈善法中慈善的概念是“大慈善”還是“小慈善”，這一爭議在很長一段時間內都得不到解決。

慈善法草案公布后，草案規定了慈善活動的內容，包括扶貧濟困、救助老幼病殘；救助自然災害；促進教育、科學、文化、衛生、體育等事業發展；防治污染、保護環境；符合社會公共利益的其他活動。

可見，慈善法采用了“大慈善”的概念。在全國人大常委會會議上審議慈善法草案時，鄭功成委員指出，草案解決了何為慈善這個關鍵性問題，為慈善事業的發展創造了條件。

2 個人能否公開募捐？

慈善法草案公布后，草案規定“不具有公開募捐資格的組織或者個人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐”。這一項規定被廣泛解讀為“個人不得通過互聯網募捐”，引起公眾關注，有部分公眾質疑，這樣的規定堵塞了個人通過網絡求助的通道。

草案二審稿對一審稿的規定做了一定調整，表述為“不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理”。

全國人大常委會法工委副主任闞珂表示，個人募捐難以規范管理，相關部門也無法對資金的使用進行監督，如南京“柯蕾”事件、安徽女子謊稱“因救人被狗咬”募款事件、廣西女子謊稱父親在天津爆炸中喪生募捐事件等，都表明個人募捐需要規范。

闞珂表示：“慈善法目前并不提倡個人公開募捐，捐款人想要捐給誰法律沒有限制，但如果受益的個人發生濫用善款等行為，只能對他進行道德上的譴責，法律上無法管理，所以，我們希望慈善活動能夠通過慈善組織來做，這樣依法募捐、有法可依。”

3 公募權應該放開多大？

草案一審稿中規定，“依法登記滿兩年、運作規范的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請公開募捐資格證書”、“慈善組織開展公開募捐，應當在其登記的民政部門行政管理區域內進行，但捐贈人的捐贈行為不受地域限制”。

一審稿中關于公開募捐的層級、地域限制一度遭到質疑和批評。之后，草案二審稿中規定，慈善組織通過在公共場所設置募捐箱，以及舉辦義演、義賽、義賣、義展、義拍、慈善晚會等開展募捐的，應該在其登記的民政部門管轄區域內進行，對通過廣播、電視、報刊、互聯網等媒體發布募捐信息開展募捐不做地域限制。

草案二審稿保留了慈善組織獲得公募資格需要兩年考察期的規定。有學者認為，設置考察期沒有必要，不過也有學者表示，設置兩年的考察期相當于一個準入門檻，有利于規范公募領域的秩序，在慈善事業初步邁入規范性管理的階段設置限定無可厚非。

總體來說，不少學者表示，目前我國慈善事業還處在初級階段，草案在開放公募權的規定上已經有很大突破，但公募權越來越開放是必然趨勢。

4 稅收優惠如何規定？

一審草案規定，慈善組織及其取得的收入享受稅收優惠；自然人、法人或者其他組織捐贈財產用于慈善活動的，依法享受稅收優惠；境外捐贈用于慈善活動的物資，依法減征或者免征進口關稅和進口環節增值稅。

部分全國人大常委會委員在草案一審時表示，一審稿對于稅收優惠政策的規定過于原則，有關慈善的稅收優惠政策應該在草案中規定得更明確一些。

草案二審稿增加了兩點稅收優惠政策：一、國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優惠政策；二、企業慈善捐贈支出超過法律規定的準予在計算企業所得稅應納稅所得額時扣除的部分，允許結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除。

全國人大常委會法工委副主任闞珂表示，稅收方面的優惠政策是和有關部門研究商量過的，“首先大家都是贊成給予優惠的，具體需要商量的就是通過什么形式來規定，是通過慈善法來規定還是通過稅法來規定。”

2005年9月

民政部正式向全國人大和國務院提出起草慈善事業促進法的立法建議

2009年

民政部向國務院法制辦提交立法草案，慈善法就此進入立法程序

2013年11月

慈善法被列入十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，并最終確定由全國人大內司委牽頭起草

2014年2月

全國人大內司委召開慈善立法領導小組第一次全體會議，研究立法時間表和法律案框架

2014年年底

有5部慈善法民間建議稿同時公布

2015年年初

慈善法草案征求意見稿形成

2015年10月

全國人大內司委將慈善法草案提請十二屆全國人大常委會第十七次會議審議

2015年12月

第十二屆全國人大常委會第十八次會議對慈善法草案進行了再次審議

2016年3月

全國人大常委會將慈善法草案提請十二屆全國人大四次會議審議

核心

慈善法草案最終采用了哪些理念？

全國人代會前夕，2月22日，全國人大常委會法制工作委員會副主任闞珂接受媒體采訪，就慈善法草案中的具體法條做了解釋和說明。

慈善活動的四個特點缺一不可

據闞珂介紹，慈善活動最重要的特點有四個：一是自愿性，開展志愿活動、提供志愿服務，尤其是捐贈，都是自愿的；二是無償性，沒有回報；三是捐出去的錢和物不再屬于自己，是不能收回的；四是慈善活動是非營利性活動。

第一個特點是自愿性，例如募捐不能攤派，大家自愿捐款。無償性是指慈善活動不求回報，例如購買彩票，就購買彩票的人來說，是有回報預期的，因此， 闞珂表示：“不能說購買彩票是一種慈善活動。”

同時，“捐出來的財產不能收回，不再屬于你”。闞珂解釋說：“慈善組織如果需要清算，剩余的財產在慈善理論上有一個重要的原則，就是相近似原則。組織要清算了，要終止了，剩余財產怎么辦？就把它轉給宗旨相同或者相近的慈善組織。”

慈善活動的重要特點之一是非營利性。闞珂說：“慈善組織募來的財產，拿到這筆錢，你可以去投資，可以讓它保值增值，但不能在你們慈善組織的發起人、慈善組織工作人員內部去分配。”

成立慈善組織無需業務主管部門

“最重要的一點是對慈善組織的登記簡單了，很多人過去想做慈善組織，但很難能登記上。”闞珂表示，“至于其他環節麻煩一點不是壞事情，畢竟這是社會資金，并不是慈善組織自己的，不是這錢想怎么樣用就怎么樣用的，在財產管理和組織管理方面嚴格一些沒有壞處。”

闞珂介紹，基金會、社會團體、社會服務機構等非營利組織的登記一直都采取雙重管理模式，“一是有業務主管機關，另外一個是有登記機關。”

闞珂介紹，十八屆三中全會提出要求，重點培育和優先發展行業協會、商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社會服務類社會組織，成立時直接依法登記。目前，慈善法草案中規定，設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記，已經設立的組織，可以向原登記的民政部門申請認定為慈善組織，不再要求設立慈善組織必須有業務主管部門。

適度擴大具有公開募捐資格主體

慈善法草案對慈善組織的公開募捐資格也做了規定，“實際上這個規定就是適度擴大了具有公開募捐資格的主體。”募捐分為公募和私募，一直以來，在這一領域的規定是，以單位名字設立的基金會和以個人名字設立的基金會都是私募基金會，比如清華大學基金會，就是私募的，不能采取公募的形式面對不特定的對象。

“現在法律的設計擴大了公募主體的范圍，將來符合法律規定具備公開募捐條件的組織，都可以申請獲得公開募捐的資格。”闞珂說。

關于公開募捐的方式，目前，輿論關注度最高的是互聯網募捐。目前，慈善法草案規定，慈善組織通過互聯網開展公開募捐的，應當在民政部門統一或者指定的慈善信息平臺發布募捐信息，或同時在慈善組織網站上發布信息。

扶貧慈善活動將有特殊優惠政策

“關于稅收優惠是三個方面：第一，慈善組織募來的錢，經營、投資的收益，國家有稅收優惠政策；第二，捐贈者，包括捐贈組織、捐贈企業、捐贈個人，也有優惠政策；第三，受益人，這個錢最后給到誰了，財物給到誰了，誰接受慈善服務了，對他也有相應的優惠。”

闞珂介紹，慈善法草案一審稿由全國人大內務司法委員會提交全國人大常委會后，常委委員提出意見，全國人大法律委員會、常委會法工委研究后，在原來規定的基礎上，又增加了兩條。一條是“國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優惠政策”；另外一條是“企業慈善捐贈支出超過法律規定的準予在計算企業所得稅應納稅所得額時扣除的部分，允許結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除”。

目前，涉及慈善的法律包括公益事業捐贈法、紅十字會法、合同法和信托法，以及未來準備出臺的境外非政府組織管理法。這些涉及慈善事業的法律和慈善法之間存在怎樣的關系？

據了解，對于公益事業捐贈法、信托法、合同法來說，按照立法法律適用原則，“后法優于先法，慈善法和這三部法律中規定不一樣的，因為慈善法是后制定的，按照慈善法的規定，就是后法優于先法，新法優于舊法。”闞珂說。

對于紅十字會法和將來會出臺的境外非政府組織管理法，闞珂表示：“這兩部法律是特別法，慈善法是一般法，特別法優于一般法，就是紅十字會法有規定的，按照紅十字會法規定，紅十字會法和慈善法規定不一致的，還是按照紅十字會法去辦。”

記者 高語陽 桂田田

圖示制作/潘璠