“一張藍圖”治了“規劃打架”

按照“多規合一”的統一要求，海岸線200米內不允許建設。圖為亞龍灣海岸線。武威攝

一塊逾7平方公里的地塊，卻藏著數十塊相互“打架”的地——城鄉規劃中的建設用地，在國土規劃中是耕地，在林業規劃中是林地，挨著水庫的是水利用地。土地性質說不清，這些地就沒法用。

打架了，怎么辦？只好部門之間協商著改。不同部門經常為規劃協調，到底是什么性質的地，應該怎么處理，時間久了，誰都說不清。在澄邁縣，海南老城經濟開發區內生態軟件園的這塊地，以前一動就扯皮。

現在，部門之間不用再“撕”了。

2015年12月底，還是在澄邁，記者看到了“多規合一”版本的軟件園二期總體規劃圖、控制性詳細規劃圖，紅、黃、橙、綠等顏色清晰地標示出各個區域、地塊的用途，商業用地、工業用地以及水、電、路、氣、光纖“五網”配套設施線路，一目了然。

“地塊多大面積、基準地價多少、能做什么產業，規劃框定得一清二楚，向社會公示后，各部門照著流程辦就行。企業進來后只要選好地，簽了承諾書，就可以開工了。”海南老城經濟開發區管委會軟件園協調辦主任伍岳說。

改變來自海南成為全國唯一的省域“多規合一”試點省份。2015年6月，中央全面深化改革領導小組第十三次會議，同意海南省就統籌經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等開展省域“多規合一”改革試點。

為此，海南省政府成立以省長劉賜貴為組長的領導小組，全力推動“多規合一”改革試點工作，17個省直部門全程參與。省級“多規合一”工作主要通過編制《海南省總體規劃》，落實全省“一盤棋”理念，形成引領全省發展建設的一張藍圖。市、縣“多規合一”工作同步推進，建立全省統一的空間規劃體系，實現各項規劃的有機銜接，最大限度地守住生態紅線、發揮資源利用效率、提高行政審批效率。

在海南省委書記羅保銘看來，海南開展省域“多規合一”改革試點，既是黨中央賦予海南的重要改革使命，也是國家全面深化改革全局中的具體組成部分。“多規合一”是一項系統工程，涉及多個部門和方方面面的協調配合，需要改革攻堅打破壁壘藩籬，“一張藍圖干到底”。

“一張藍圖”能解決“規劃打架”嗎？這張藍圖長啥樣？多規怎么合？誰來合？如何保障“干到底”？

打架

多重規劃之困

一個縣竟有各類規劃67個

“誰家樂意一出門就碰上污水處理廠呢？”這個難題困擾了澄邁縣委書記楊思濤許久。

海南老城經濟開發區美寧村在海邊，離繁華的盈濱半島很近。10年前，這里還是個荒島。隨著海南國際旅游島建設和?？谑姓w向西遷移，與?？诰o連、面朝大海的盈濱半島，商業地產一下子火了起來。

地區開發了，卻沒有污水管道。海南老城經濟開發區管委會環保局局長王堯說，那時，美寧周邊十幾個村子，連同一些商品房小區，生活污水都只能亂排或偷排進海。為了這個問題，居民急，澄邁縣也著急。2011年就立了項，但3年多都動不了工，2015年方開工。為什么？

楊思濤說，最開始縣里打算在地上建污水處理廠。可無論選在哪里，都有居民反對。

管網回到地下，打架就開始了。項目從城鄉規劃上沒問題，可是要經過土地規劃中的農田，還有二三十畝林地。國土部門說：“這里是林地，要林業部門先審批?！绷謽I部門說：“我們沒有林地指標，要找省里?！眹恋氖虑榻鉀Q了，與海洋部門又打上了架，“沿線的管道經過海洋保護用地”，又需要去海洋部門申請。

就這一個項目，但凡推進，都要經過縣委、縣政府協調，發改、國土、住建、林業、環保、海洋及所經過的村鎮參與，一開會就要來十幾個部門。

到底有多少規劃？這些規劃為什么會打架？

澄邁縣摸了底。據不完全統計，“十二五”期間，全縣共有各類規劃67個?！俺芜~的情況并非特殊案例。”業內人士介紹說，“規劃太多太亂太雜的情況，在海南全省甚至全國都有，并不稀奇。”

海南省住房和城鄉建設廳廳長丁式江告訴記者，編制《海南省總體規劃》過程中，發現了造成“規劃打架”的五類情況：基礎數據不統一；各類規劃在編制過程中使用的坐標系不一致；規劃編制依據不統一，城鄉規劃依據城鄉規劃法編制，土地利用總體規劃依據土地管理法編制，林業、環保各有依據；技術標準不統一；規劃編制期限不統一，國民經濟和社會發展總體規劃期限是5年，土地利用總體規劃的期限一般為15年，城市總體規劃期限一般是20年。

即便坐標統一，各類規劃還存在圖斑重疊。海南省副省長、省“多規合一”辦公室主任王路介紹，在海南，國土部門規劃的耕地和林業部門規劃的林地有1007平方公里的重疊區域，圖斑約有52萬塊；城鄉規劃建設用地與規劃保護林地重疊面積447平方公里，圖斑7.4萬塊；城鄉規劃建設用地與基本農田重疊面積133平方公里，圖斑2.6萬塊；耕地、林地、建設用地、生態保護紅線之間重疊、矛盾圖斑一共有127.9萬塊。

數據打架、圖斑沖突，讓多數規劃淪為空文，有的規劃則陷入了什么都涉及、什么都管不了的尷尬境地?！笆锌h各自為政、空間布局散亂、生態本底侵蝕、項目審批遲滯?！焙Ｄ鲜〕崭笔￠L毛超峰調研后總結了“規劃打架”造成的重點問題。不僅如此，統籌布局、優化資源配置的問題也很難得到解決。

一個縣到底有多少生態林地、多少公益林、多少基本農田、多長海岸線，各個部門的說法不一。全省的生態紅線應該怎么劃，也只能定個大概。近海資源應該怎么規劃，各市縣各行業，各有各的想法，各有各的算法。每個縣各式各樣的園區，信息產業園、健康產業園、養老產業園，東一點西一點，都做不大，但要起土地補貼來一點不含糊。

良好的生態環境是海南最強的優勢和最大的本錢。對于海南而言，“全島的生態環境是個整體，山海河林田，不能孤立保護，需要明確底數和科學計算承載力，統籌管理。針對開發建設要優化布局、集約利用。”王路說。

集約利用，統籌管理，海南從空間上需要“一張藍圖”。毛超峰將中央選擇海南作為改革試點的原因總結為海南“有需要、有基礎、有條件、有可能”。他認為，海南是全國唯一省直管縣的體制，我國各類空間規劃，包括陸海統籌、軍民融合、林田協調，在海南均有體現，這些“先天”條件增大了海南“多規合一”成功的可能性。

突圍

繪出“一張藍圖”

解決各類規劃的重疊圖斑127.9萬塊

2015年底，澄邁42個積累多年的“老項目”一起開動。楊思濤終于松了口氣：“全省‘多規合一’，把我們打架的規劃一次性解決了?！?/p>

全省“多規合一”要從2015年3月的全國兩會說起。人大代表、政協委員、專家，紛紛提出從國際旅游島發展和生態保護的任務出發，海南需要“一張藍圖”。6月5日，經中央同意，海南成為全國首個開展省域“多規合一”改革試點的省份。

按“一張藍圖”要求，打架的土地依照同一標準明確了屬性，打架的林地和農地在合法合規的前提下被調出來給建設項目用。按照這個標準，萬寧市副市長來慶強說，萬寧56個拖延多時的打架項目也終于在2015年開了工。

2015年底，《海南省總體規劃》出臺。它包含了《海南省主體功能區劃》《海南省生態保護紅線規劃》《海南省城鎮體系規劃》《海南省土地利用總體規劃》《海南省林地保護利用規劃》《海南省海洋功能區劃》。多個規劃合到一個“總規”里，通過空間置換等方式，共協調處理重疊圖斑127.9萬塊，有效解決了耕地、林地、巖線的圖斑重疊等問題，形成了完整的“一張藍圖”。

兩個“拔房子”的故事由此展開。

第一個“拔房子”的故事，講的是生態保護和建設如何平衡的事兒。

“我們終于把黎母山上的房子拔到山下了。”瓊中黎族苗族自治縣副縣長冷毅說。

這是怎么回事？

如果說海南是“綠島”，位于中部山區、茂林密布的瓊中是“綠心”，黎母山就是“心尖子”?！靶募庾印币Ｗo，可住在“心尖子”上的老百姓也要吃飯住房。按照原有土地利用規劃，在黎母山林地中有些零散建設用地。

雖然是建設用地，可真要是搞建設，又要修路又要動土，用當地居民李政富的話說就是“山不成山樣，罪過就大了”。這些建設用地只好閑著。

而一些游客本來想到黎母山旅游，但聽說山上連個住的地方都沒有，就打了退堂鼓。好好的風景，白白浪費了。這讓瓊中糾結了很久。

“多規合一”開始后，瓊中瞅準機會，一面按照全省統一的坐標，將陸地面積55.7%的地區劃為禁止和限制紅線區，風景優美的黎母山百花嶺都在其中；一面以省環保廳下發的生態紅線為基準，將山上的建設用地指標統一調配給山下?！皬拇艘院螅吮匾A設施，再也不會在山上動土了?！崩湟愀吲d地說。

另一個“拔房子”的故事，則告訴了我們“一張藍圖”在城市開發邊界上的選擇。

2016年元旦，位于三亞市崖州區的一塊農田正在平整。這塊地，經歷了從田到樓，再從樓變田的過程。農田前身，是個名為金陽光溫泉花園小區的違建樓盤。截至2014年底，三亞市各類違章建筑超400萬平方米。河邊、海邊都瘋“長”出不少樓。三亞市規劃局副局長常成云開玩笑說，這么個“長”樓法，還要規劃做什么，規劃規劃，真的成了墻上掛掛。

2015年4月，住建部將三亞確立為全國城市修補、生態修復試點城市。三亞“雙修”和全省“多規合一”同步進行。立足“還海于民、還景于民、還綠于民”，一場阻止建筑野蠻生長、明確城市邊界的大行動開始了。截至2015年底，三亞共拆除違章建筑7278棟，總面積達388.57萬平方米，“金陽光”還樓于田，也給城市內外都留下了空間。

常成云這下高興了：“這次全省上下一起行動，規劃要當真了?！?/p>

在三亞“多規合一”中，確定三亞生態紅線區用地面積約占全市陸域面積的44.7%。除將北部山體林地、水源地、近海自然資源等重要生態功能區劃入生態紅線區，還將位于城市內部的河流水系、山體林地、公園、濕地等一并劃入生態紅線區進行嚴格保護。簡單地說，城市發展，要體現“顯山”“露水”“見林”“透氣”的原則。

“以省域為單位開展‘多規合一’改革工作，在全國是沒有先例的。這既是中央交給海南的一項重大政治任務，也是海南作為全國最大經濟特區和‘改革試驗田’義不容辭的使命和擔當?！眲①n貴說。

“多規合一”就是要“把海南當作一個整體來規劃”，實現全省一盤棋，科學發展，綠色崛起。從2015年7月20日至12月1日，海南省組成6個檢查組，在全省沿海12個市縣，對環島1823公里海岸線開展為期1個月的海岸帶保護與開發專項檢查和3個月的全面整改。全省海岸帶200米范圍納入《海南省總體規劃》生態保護紅線進行嚴格管控。

園區規劃不再攤大餅，變得集約高效。全省6個高新技術、信息產業、臨空產業、工業園區規劃用地，一共減少98.48平方公里，比原有規劃土地面積減少逾四成。

截至2015年底，海南確定全省陸域生態紅線面積11535平方公里，占全省陸地總面積的33.5%；近岸海域生態保護紅線區域總面積2920平方公里，占近岸海域面積12.3%。同時劃定了資源消耗上限和環境質量底線，提出全省耕地保有量、永久農田保有量、林地保有量、自然岸線保有率和全省空氣質量水平，城市水體和近岸海域水質等管控目標。

“一張藍圖”要管15年，劃定了生態紅線、明確了城市邊界、集約利用土地，讓海南的發展方向更加清晰堅定。

改革

78張表變“一張表”

以規劃代立項，減少審批環節，減少尋租

“多規合一”改革前，海南老城開發區易友投資管理中心人事部主任李琳每周都要抱著一大堆申報材料，跑好幾趟澄邁縣城。項目在開發區審批完了，還要到縣里再轉一圈。這種開發區和縣里“兩張皮”現象，讓她叫苦不迭。

“以前，一個簡簡單單的企業入園注冊，辦下來總共要填78張表。”伍岳無奈地說。

如今，走進軟件園的企業服務超市，將申報材料交給園區的代辦員，只要交一份申報材料，工商、稅務、公安等部門就會共享互認，最快3個半小時，企業就能辦完設立手續。項目從申請到竣工驗收需要的審批時間從425天縮減至37天，審批提速達80%以上。

“‘多規合一’有助于以規劃代立項，減少審批環節，減少扯皮，減少尋租?！焙Ｄ鲜“l改委副主任朱華友認為。

在“多規合一”的基礎上，老城經濟開發區推行“兩書一制度”，通過向社會公開“業主承諾”“設計方承諾”“施工方承諾”“監理承諾”等方式取代規劃報建、施工許可階段的審批事項?！?015年8月，我們和開發區管委會簽了承諾書，就順利開工了，用地規劃許可證、建設工程規劃許可證等都是開工后陸續辦下來的?！焙Ｄ闲怕撌称酚邢薰驹綗橓i說。

現在，老城經濟開發區建立起了改革創新容錯免責機制，對因推進審批制度改革創新而突破常規的單位和個人實行免責。只要投資項目符合入園項目準入清單，審批人員就可以大膽地批。

在三亞市副市長鄧忠看來，“一張藍圖”為在一個平臺上一攬子解決問題提供了可能。

三亞市將規劃系統與審批系統對接，“多規合一”后的“一張藍圖”嵌入到全市審批一體化系統里。市政務中心主任侯振華說，現在已有41個審批部門、4個公共服務部門、5家中介部門根據“多規合一”的部署，入駐政務中心。行政審批的“萬里長征線路圖”被拆解，組裝成了立項、供地、規劃報建、施工許可、竣工驗收“五個集裝箱”，涉及的審批部門可以并聯審批，審批意見匯總到“一張表”上。

借助“五個集裝箱”“一張表”審批，三亞市生活垃圾焚燒發電廠的審批時限從原先串聯審批的334個工作日，縮減至34個工作日。

“‘多規合一’后，從省到市縣到基層只有一張圖，哪里能動，哪里不能動，在大的板塊上是清晰的。企業不用再像以前那樣一個部門一個部門地去跑。”海南省發改委副主任王長仁認為，海南的“多規合一”改革就是要解決原來存在的規劃銜接、協調不足導致項目落地難的問題。

2015年底，康迪車業海南公司通過極簡審批，與?？诟咝聟^簽約4天后就拿到用地紅線圖。高新區改革原則說來也簡單，即規劃階段能做的，決不留到審批環節，比如高新區管委會統一編制園區的區域性環境影響評價、水土保持評估、雷電災害風險評估等，以區域性評估取代單個項目評估，企業入園后無須再重復評估。

王路認為，改革走到了“放權”這一步，才真正進入深水區，“‘多規合一’后，有些行政審批權限抓著沒用，抓不住了，必須取消或者下放?！?/p>

一方面，“多規合一”要突破行政壁壘和地方利益的藩籬，另一方面則是要統籌規劃全省一盤棋，許多以前無法逾越的體制機制障礙，在新的體系下得到消解，呈現出多贏的局面。

2015年，博鰲機場、博鰲樂城國際醫療旅游先行區、文昌至博鰲高速公路等4個省重點項目，先后在瓊海開工，一時間，瓊海的建設用地指標吃緊。

“過去市縣只能內部占補平衡，沒有建設用地指標了，就沒辦法了。‘多規合一’后，全省的建設用地底數清楚了，可以采取異地占補平衡的辦法。瓊海市占補平衡不了，就通過其他市縣協調。”毛超峰說，全省一盤棋，讓全省范圍內的占補平衡成為可能，從而保障重點項目如期動工。

全省一盤棋，也讓“飛地經濟”成為可能。2015年11月，海南開始在省級園區實行“飛地經濟”政策，鼓勵受限于資源環境制約、規劃或產業配套限制等的項目到其他省級園區落戶建設，項目“飛出地”與“飛入地”共享稅收，引導產業集群發展。

探索

怎么保證“干到底”

解決政府權力部門化、部門權力個人化

海南省繪制的“多規合一”藍圖法律效力有多大？“多規合一”改革，能否突破現行的城市規劃管理方式？如何保障“一張藍圖”干到底？

中國城市規劃設計研究院總規劃師張兵認為，三亞的“雙修”對上述問題進行了具體探索?，F有的“一張藍圖”，既有對三亞總體生態格局的保護與管控，又有對山脈、海岸、水系廊道等各系列層面的中觀梳理，還有對建筑、街道等景觀的微觀設計。

規劃團隊參與改造，保證藍圖不走樣。將規劃作為包含“設計、實施、推進、保障”在內的綜合學科研究，打破過去只重設計、忽視操作的狀況。三亞“雙修”按10年期分階段推進，專家不僅參與設計，也參與項目實施。

技術專家與行政單位對接。打破傳統規劃只管圖、行政只管批、建設只管建的狀況。創新對接模式，采取“行政統籌負責、技術協同對接”框架：組建聯合領導小組并下設7個工作組，實施中，行政主管單位以項目牽頭，技術專家深入協助指導，形成立體對接格局。

站在全省層面，“‘多規合一’改革要解決的核心問題是政府權力部門化、部門權力個人化。”毛超峰說。

毛超峰和王路都認為，現行的行政管理體制和各種規劃編制的工作機制造成了部門利益分割的局面，由此帶來行政管理上的深層次矛盾，靠精簡審批流程的簡單修改已無法解決，需要中央授權海南，在省域范圍內對現行國家法律法規的一些條款可以有所突破，探索出一套新的規劃、新的管理體系，“多規合一”改革才能釋放出更大的活力。

藍圖的法律效力尚待確認，“多規合一”后的“一張藍圖”又是怎樣操作的呢？

在海南基礎地理信息中心，技術科科長熊小青向記者展示了他們用7個月時間搜集和梳理18.92萬份規劃數據后的成果——海南省“多規合一”信息數字化管理平臺。

這些來自住建、國土等12個行業部門以及各市縣的各類規劃數據、圖件圖表、標準規范等資料，信息總量達6134G，相當于該中心一年半處理的數據量。

“各個規劃所采用的坐標系不盡相同，多達七八種。我們的任務就是把這些五花八門坐標系下的規劃統一轉換到同一個坐標系下，將一張消除了規劃矛盾的藍圖裝載到一個審批平臺上，以后項目用地審批有清晰明確的路線圖，就像出門有百度地圖指引一樣?！毙苄∏嗾f。這個平臺銜接了省市兩級審批系統，囊括了規劃符合性檢測、項目監管及執法等服務，一旦發現項目用地與規劃不符，會向相應的主管部門發出執法的派單指令，“誰家的孩子誰抱走”。

丁式江認為，只有在一個統一協調的平臺上才能干成事，“試想，以前一塊林地要走多少程序才能變成建設用地，還要先補后占；以后，在一個數字平臺上審批，大家協調一致了，審批效率自然就會提高。”

“作為生態省，海南要有森林覆蓋率作為支撐，起碼在守住生態底線這點上，各部門的思想是統一的。”海南省林業廳資源處處長包淼認為，當務之急是解決“一張藍圖”的執行由誰來監督、管理的問題。

此次編制全省總體規劃，海南省改變了過去由政府職能部門主導編制規劃的做法，成立了加快推進“多規合一”工作領導小組辦公室，統籌協調“多規合一”改革?！岸嘁庌k”的主要組成人員從省住建、國土、林業等11個廳局抽調，在不增加編制、不增加領導職數、不增加經費的前提下，創新內部管理機構。

羅保銘認為，盡管當前“多規合一”改革取得了階段性成果，但絕不是完成時，而是現在進行時，需要繼續解放思想，進一步探索和創新實踐，將繼續深化改革的重點落在總規的實施、約束、管理、監督、執法上，真正實現“一張藍圖干到底”。

《 人民日報 》（ 2016年01月22日 16 版）