“一張藍圖”治了“規劃打架”

突圍

繪出“一張藍圖”

解決各類規劃的重疊圖斑127.9萬塊

2015年底，澄邁42個積累多年的“老項目”一起開動。楊思濤終于松了口氣：“全省‘多規合一’，把我們打架的規劃一次性解決了。”

全省“多規合一”要從2015年3月的全國兩會說起。人大代表、政協委員、專家，紛紛提出從國際旅游島發展和生態保護的任務出發，海南需要“一張藍圖”。6月5日，經中央同意，海南成為全國首個開展省域“多規合一”改革試點的省份。

按“一張藍圖”要求，打架的土地依照同一標準明確了屬性，打架的林地和農地在合法合規的前提下被調出來給建設項目用。按照這個標準，萬寧市副市長來慶強說，萬寧56個拖延多時的打架項目也終于在2015年開了工。

2015年底，《海南省總體規劃》出臺。它包含了《海南省主體功能區劃》《海南省生態保護紅線規劃》《海南省城鎮體系規劃》《海南省土地利用總體規劃》《海南省林地保護利用規劃》《海南省海洋功能區劃》。多個規劃合到一個“總規”里，通過空間置換等方式，共協調處理重疊圖斑127.9萬塊，有效解決了耕地、林地、巖線的圖斑重疊等問題，形成了完整的“一張藍圖”。

兩個“拔房子”的故事由此展開。

第一個“拔房子”的故事，講的是生態保護和建設如何平衡的事兒。

“我們終于把黎母山上的房子拔到山下了。”瓊中黎族苗族自治縣副縣長冷毅說。

這是怎么回事？

如果說海南是“綠島”，位于中部山區、茂林密布的瓊中是“綠心”，黎母山就是“心尖子”。“心尖子”要保護，可住在“心尖子”上的老百姓也要吃飯住房。按照原有土地利用規劃，在黎母山林地中有些零散建設用地。

雖然是建設用地，可真要是搞建設，又要修路又要動土，用當地居民李政富的話說就是“山不成山樣，罪過就大了”。這些建設用地只好閑著。

而一些游客本來想到黎母山旅游，但聽說山上連個住的地方都沒有，就打了退堂鼓。好好的風景，白白浪費了。這讓瓊中糾結了很久。

“多規合一”開始后，瓊中瞅準機會，一面按照全省統一的坐標，將陸地面積55.7%的地區劃為禁止和限制紅線區，風景優美的黎母山百花嶺都在其中；一面以省環保廳下發的生態紅線為基準，將山上的建設用地指標統一調配給山下。“從此以后，除了必要基礎設施，再也不會在山上動土了。”冷毅高興地說。

另一個“拔房子”的故事，則告訴了我們“一張藍圖”在城市開發邊界上的選擇。

2016年元旦，位于三亞市崖州區的一塊農田正在平整。這塊地，經歷了從田到樓，再從樓變田的過程。農田前身，是個名為金陽光溫泉花園小區的違建樓盤。截至2014年底，三亞市各類違章建筑超400萬平方米。河邊、海邊都瘋“長”出不少樓。三亞市規劃局副局長常成云開玩笑說，這么個“長”樓法，還要規劃做什么，規劃規劃，真的成了墻上掛掛。

2015年4月，住建部將三亞確立為全國城市修補、生態修復試點城市。三亞“雙修”和全省“多規合一”同步進行。立足“還海于民、還景于民、還綠于民”，一場阻止建筑野蠻生長、明確城市邊界的大行動開始了。截至2015年底，三亞共拆除違章建筑7278棟，總面積達388.57萬平方米，“金陽光”還樓于田，也給城市內外都留下了空間。

常成云這下高興了：“這次全省上下一起行動，規劃要當真了。”

在三亞“多規合一”中，確定三亞生態紅線區用地面積約占全市陸域面積的44.7%。除將北部山體林地、水源地、近海自然資源等重要生態功能區劃入生態紅線區，還將位于城市內部的河流水系、山體林地、公園、濕地等一并劃入生態紅線區進行嚴格保護。簡單地說，城市發展，要體現“顯山”“露水”“見林”“透氣”的原則。

“以省域為單位開展‘多規合一’改革工作，在全國是沒有先例的。這既是中央交給海南的一項重大政治任務，也是海南作為全國最大經濟特區和‘改革試驗田’義不容辭的使命和擔當。”劉賜貴說。

“多規合一”就是要“把海南當作一個整體來規劃”，實現全省一盤棋，科學發展，綠色崛起。從2015年7月20日至12月1日，海南省組成6個檢查組，在全省沿海12個市縣，對環島1823公里海岸線開展為期1個月的海岸帶保護與開發專項檢查和3個月的全面整改。全省海岸帶200米范圍納入《海南省總體規劃》生態保護紅線進行嚴格管控。

園區規劃不再攤大餅，變得集約高效。全省6個高新技術、信息產業、臨空產業、工業園區規劃用地，一共減少98.48平方公里，比原有規劃土地面積減少逾四成。

截至2015年底，海南確定全省陸域生態紅線面積11535平方公里，占全省陸地總面積的33.5%；近岸海域生態保護紅線區域總面積2920平方公里，占近岸海域面積12.3%。同時劃定了資源消耗上限和環境質量底線，提出全省耕地保有量、永久農田保有量、林地保有量、自然岸線保有率和全省空氣質量水平，城市水體和近岸海域水質等管控目標。

“一張藍圖”要管15年，劃定了生態紅線、明確了城市邊界、集約利用土地，讓海南的發展方向更加清晰堅定。

改革

78張表變“一張表”

以規劃代立項，減少審批環節，減少尋租

“多規合一”改革前，海南老城開發區易友投資管理中心人事部主任李琳每周都要抱著一大堆申報材料，跑好幾趟澄邁縣城。項目在開發區審批完了，還要到縣里再轉一圈。這種開發區和縣里“兩張皮”現象，讓她叫苦不迭。

“以前，一個簡簡單單的企業入園注冊，辦下來總共要填78張表。”伍岳無奈地說。

如今，走進軟件園的企業服務超市，將申報材料交給園區的代辦員，只要交一份申報材料，工商、稅務、公安等部門就會共享互認，最快3個半小時，企業就能辦完設立手續。項目從申請到竣工驗收需要的審批時間從425天縮減至37天，審批提速達80%以上。

“‘多規合一’有助于以規劃代立項，減少審批環節，減少扯皮，減少尋租。”海南省發改委副主任朱華友認為。

在“多規合一”的基礎上，老城經濟開發區推行“兩書一制度”，通過向社會公開“業主承諾”“設計方承諾”“施工方承諾”“監理承諾”等方式取代規劃報建、施工許可階段的審批事項。“2015年8月，我們和開發區管委會簽了承諾書，就順利開工了，用地規劃許可證、建設工程規劃許可證等都是開工后陸續辦下來的。”海南信聯食品有限公司越煒鵬說。

現在，老城經濟開發區建立起了改革創新容錯免責機制，對因推進審批制度改革創新而突破常規的單位和個人實行免責。只要投資項目符合入園項目準入清單，審批人員就可以大膽地批。

在三亞市副市長鄧忠看來，“一張藍圖”為在一個平臺上一攬子解決問題提供了可能。

三亞市將規劃系統與審批系統對接，“多規合一”后的“一張藍圖”嵌入到全市審批一體化系統里。市政務中心主任侯振華說，現在已有41個審批部門、4個公共服務部門、5家中介部門根據“多規合一”的部署，入駐政務中心。行政審批的“萬里長征線路圖”被拆解，組裝成了立項、供地、規劃報建、施工許可、竣工驗收“五個集裝箱”，涉及的審批部門可以并聯審批，審批意見匯總到“一張表”上。

借助“五個集裝箱”“一張表”審批，三亞市生活垃圾焚燒發電廠的審批時限從原先串聯審批的334個工作日，縮減至34個工作日。

“‘多規合一’后，從省到市縣到基層只有一張圖，哪里能動，哪里不能動，在大的板塊上是清晰的。企業不用再像以前那樣一個部門一個部門地去跑。”海南省發改委副主任王長仁認為，海南的“多規合一”改革就是要解決原來存在的規劃銜接、協調不足導致項目落地難的問題。

2015年底，康迪車業海南公司通過極簡審批，與海口高新區簽約4天后就拿到用地紅線圖。高新區改革原則說來也簡單，即規劃階段能做的，決不留到審批環節，比如高新區管委會統一編制園區的區域性環境影響評價、水土保持評估、雷電災害風險評估等，以區域性評估取代單個項目評估，企業入園后無須再重復評估。

王路認為，改革走到了“放權”這一步，才真正進入深水區，“‘多規合一’后，有些行政審批權限抓著沒用，抓不住了，必須取消或者下放。”

一方面，“多規合一”要突破行政壁壘和地方利益的藩籬，另一方面則是要統籌規劃全省一盤棋，許多以前無法逾越的體制機制障礙，在新的體系下得到消解，呈現出多贏的局面。

2015年，博鰲機場、博鰲樂城國際醫療旅游先行區、文昌至博鰲高速公路等4個省重點項目，先后在瓊海開工，一時間，瓊海的建設用地指標吃緊。

“過去市縣只能內部占補平衡，沒有建設用地指標了，就沒辦法了。‘多規合一’后，全省的建設用地底數清楚了，可以采取異地占補平衡的辦法。瓊海市占補平衡不了，就通過其他市縣協調。”毛超峰說，全省一盤棋，讓全省范圍內的占補平衡成為可能，從而保障重點項目如期動工。

全省一盤棋，也讓“飛地經濟”成為可能。2015年11月，海南開始在省級園區實行“飛地經濟”政策，鼓勵受限于資源環境制約、規劃或產業配套限制等的項目到其他省級園區落戶建設，項目“飛出地”與“飛入地”共享稅收，引導產業集群發展。