精準扶貧如何才能更精準？

二、來自拉美精準扶貧的經驗：有條件現金轉移支付項目

我國目前扶貧中出現的問題，大多是因為沒能精確瞄準貧困群體，導致扶貧救助的資金得不到有效的配置和使用。數據真實是精準扶貧順利實施的重要基礎，針對一些地方扶貧數據失真、弄虛作假等行為，國家及各級地方政府 應完善現有貧困戶識別標準和方法，同時強化審計與監督問責。在扶貧對象識別過程中，國際層面上，拉美國家的“有條件現金轉移支付（Conditional CashTransfer, CCT）”項目對于我國有極大的借鑒意義。

1.有條件現金轉移支付CCT 簡介

“有條件現金轉移支付”項目最早起源于拉美地區。該項目通過為貧困家庭提供收入激勵，保障弱勢群體——兒童，獲得必要的教育和健康服務。②

該制度的核心是“以金錢換行動”，即政府和貧困家庭訂立“社會契約”，政府放棄傳統的食品補貼等形式，轉而直接發放現金，但前提條件是受益家庭必須送適齡子女入學，定期到診所體檢，或者改善子女的飲食結構。③它的基本假設是一個家庭是否愿意投資于健康、教育和營養等服務不僅取決于這些服務供給狀況，同時也取決于這個家庭對這些服務需求程度的判斷，取決于這個家庭的收入水平。④

該項目主要有兩個目標，一是減少現有貧困，二是尋求提高人力資本結構的途徑，從而阻止貧困的代際轉移。⑤該項目的最大創新之處在于，它將扶貧工作的單一化主體——政府，轉變為政府和受益家庭兩方，將扶貧與培養貧困家庭自我發展能力聯系在一起，并潛在地培養貧困家庭的社會資本和人力資本。⑥

2.有條件現金轉移支付項目的運行機制

首先，“有條件現金轉移支付項目”最值得借鑒的是瞄準扶貧目標的方法。主要有兩種，一種是區域定位，一種是群體定位。區域定位是設定特定的地理位置，如將兒童營養不良發生比率較高的地區的家庭都作為受益對象；群體定位是指先確定受益對象的性別、年齡或者家庭收入水平，然后根據這些定量標準來選擇受益對象。通常這兩種瞄準方法同時使用，例如將居住在營養不良率較高的地區、需要撫養年幼子女的貧困家庭作為受益對象。

第二，該項目救助金的發放對象主要以母親和兒童為主，體現了以兒童為中心的政策思路。且救助金是直接發放給資助對象，減少中間的流通環節，既降低了項目的管理成本，也能有效防止項目資金的流失。

第三，該項目救助金的發放是有條件的，受助者必須采取一定的行動，來爭取救助金。因為有條件現金轉移支付項目的最終目標不僅是給予貧困家庭現金補助，更 是為了促進家庭中兒童的發展與人力資本的提高，從而能在長期內消除貧困。這些條件設置（見表1）一方面與兒童貧困的多維度測量趨勢對應，另一方面使得救助金的使用有了針對性和目標性，而不會被其他家庭支出所替代和擠占。

表1拉美部分有效減現金轉移支付項目救助金的領取條件⑦

第四，該項目借助了一種調查方法——準家計調查模型。準家計調查（proxy means tests，PMT）主要通過代理變量預測住戶的收支情況，同時又輔之以直接向住戶詢問其收支情況。相關代理變量包括：家庭結構、人口特征；人口規模；家庭成員的受教育程度；家庭成員的健康狀況；住房條件；基本生活條件；資產擁有情況；職業；產權狀況等。 直接詢問的變量包括：收入狀況；食品、醫療、子女教育等方面的支出情況等。

準家計調查模型是一個節約成本的瞄準工具，能有效預測福利水平，并且能在相對較短的時間內進行實施。它包含了多維度的貧困概念，并采取標準化方式進行處理。這項瞄準工具的瞄準效果良好，且能提高透明度。通過準家計調查方式，我們能夠將福利資源的使用定位于最需要的人群身上，并對其受益資格做出詳細的規定，體現出目標定位的選擇性，其本質即只向符合既定條件的申請人提供救濟金或援助服務，并確定救濟金額。

3.有條件現金轉移支付項目的效果和局限性

截止到 2010 年，拉美地區已經有19 個國家實行了“有條件現金轉移支付”項目，是最早推行也是實施該項目最多的地區，約占全世界推行該項目國家總數的近 60%。⑧

例如墨西哥的“機遇”（Oportunidases）計劃，主要針對農村家庭，旨在通過向他們提供現金補貼，以減少其當前貧困，并幫助其家庭中的適齡兒童上學和定期參加體檢等，該計劃將六、七年級的輟學率降低了9個百分點；巴西的“學校津貼”計劃（BolsaEscola），該計劃旨在以現金補貼的方式為貧困家庭的孩子提供入學接受教育的機會；智利的“互助”項目（Solidario），該計劃強調針對貧困人群“因戶制宜”地設計轉移支付的條件；厄瓜多爾的“人力發展債券”計劃（BonodeDesarrolloHumano）、哥倫比亞的“家庭行動”計劃（FamiliasenAccion）等。在巴基斯坦，該項目10~14歲女童的入學率提高了11個百分點。在哥倫比亞、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜等國，該項目將預防醫療服務使用率提高了8~33個百分點。

“有條件現金轉移支付”項目主要有四個方面的效果。首先，項目在減少收入貧困方面效果有限，由于在墨西哥和巴西兩國的大投入和廣覆蓋，效果較好；其次，使兒童營養和健康狀況得到了明顯改善；再次，提高了兒童的入學率和出勤率，大大降低了輟學率和復讀率；最后，有效地減少了童工。

該項目雖然在很大程度上緩解了發展中國家的貧困問題，但并不是所有的發展中國家都使用，存在一定的局限性。適用國需要具備以下四個條件：1、人力資本水平仍然存在很大的提升空間；2、人力資源水平未達到理想狀態的原因是家庭收入不足而非公共服務條件有限；3、政府各部門的協調合作能力要比較高，尤其是社會保障部門、教育部門和衛生部門之間的合作程度要非常高；4、有完善的支持系統，如統計系統、監測評估系統以及資金快速撥付發放系統等管理體系和服務體系。⑨只有同時具備這四個條件的發展中國家，有條件現金轉移支付方案才能可持續地運作并發揮積極的作用。

雖然“有條件現金轉移支付”項目無法一勞永逸地解決所有貧困問題，甚至可以說它本身還存在諸多缺陷，但不容否認的一個事實是，該項目是目前國際上最受好評、傳播最廣，也是最有效地減少貧困的社會干預措施。