歐盟想給成員國攤派難民指標

為了逃離戰亂和貧困，非法移民從北非冒險橫渡地中海進入意大利海域，常常在偷渡過程中遇難。圖為4月18日，在意大利西西里島，被意大利海岸警衛隊救助的非法移民乘船抵達墨西拿港。新華社發

為應對愈演愈烈的難民危機，歐盟委員會日前公布一攬子行動計劃，希望28個成員國共擔責任，按照歐盟設定的配額收留難民。然而，這一強制分配難民安置指標的提議，在歐盟成員國之間存在很大分歧。有分析稱，該提議能否成為最終政策，要看各成員國的“臉色”。

既有緊急措施，又有長遠規劃，希望開出標本兼治藥方

不久前發生在西西里海峽的嚴重海難，再度使北非難民偷渡問題成為輿論關注的焦點，歐盟的“不作為”備受各方詬病。

5月13日，歐盟委員會在布魯塞爾舉行會議，宣讀了應對難民危機的最新計劃。有分析認為，該計劃是目前為止歐盟對難民危機做出的最全面、最實際的反應，體現出歐盟對該問題的重視和徹底解決的政治意愿。

歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼在新聞發布會上說：“我們要按照國際法的規定，共同分擔挽救生命的責任，并打擊蛇頭和偷渡組織。”隨后歐盟委員會主管移民、內部事務與公民事務的委員阿夫拉莫普洛斯解釋了歐盟即將采取的具體措施。

緊急措施主要包括：強化對非法移民活動的打擊力度，今明兩年將歐盟邊境管理局的行動經費提高3倍，增加對“前線”國家的資金支持，啟動難民安置配額機制等。“前線”國家指承受難民危機壓力最大的3個南歐國家――意大利、馬耳他和希臘。這些國家是難民進入歐洲大陸的第一站，根據歐盟難民政策，收容難民的責任首先由難民最早抵達的國家承擔。

長遠規劃有四大相互影響的“支柱”政策，分別為減少非法移民數量、加強邊境管理、制定更為有效的歐盟共同難民收容政策、出臺新的歐盟移民政策。莫蓋里尼表示，長遠規劃的目的是為了根除難民不斷涌入的根源。

有的明確反對，有的強烈支持，成員國對配額態度不一

據悉，該行動計劃將在6月底舉行的歐盟峰會上投票表決。有分析指出，經過最近一段時間的協商，歐盟成員國對該計劃多項內容基本達成共識，目前分歧最大的是強行攤派難民安置指標。

阿夫拉莫普洛斯在新聞發布會上強調，應對難民問題的一個關鍵因素是安置，“我們已經制定了基于客觀、可量化和可核查的配額標準。這些標準是：人口規模和國內生產總值、申請避難的人數、已安置人員的數量和失業率等。”歐盟委員會計劃今年5月底提出一個臨時配額機制，明確在歐盟范圍內需要受到保護的人，并將在2015年底出臺永久性難民配額方案。

“目前歐盟成員國對難民的接納政策松緊不一，沒有體現成員國之間公平參與解決難民危機的原則。”歐洲移民政策研究所所長伊麗莎白克里特在接受本報記者采訪時表示，此次歐盟提議成員國按配額“認領”難民是對現行難民安置政策的一種矯正，對于解決難民問題有積極意義，但由于各成員國政治、經濟和文化存在不同，對這一提議存在很大分歧。

本報記者在采訪中了解到，對于絕大多數難民而言，德國和北歐國家才是其心中最終的目的地。根據歐洲統計局公布的相關數據，2014年歐盟成員國共接納62.6萬難民，其中德國接納的難民最多，達到20.2萬人，其次分別為瑞典、意大利、法國、匈牙利等國。英國是接納難民數量最少的國家之一，僅接納了3.1萬。如果按照目前透露的配額方案，英國收容難民的指標將是去年接納難民數量的一倍，達到6萬名。目前，英國、愛爾蘭、匈牙利和斯洛伐克明確反對該提議，德國、意大利等國家則力挺該提議。

意大利內政部日前公布數據顯示，意大利2015年至今已經收容了3.3萬名由海路偷渡的北非難民，而全年可能將有17萬至20萬北非難民抵意，較2014年上漲30%―40%。如何安置逗留在意大利境內的難民，是意大利政府難以獨立解決的難題。

一名救助中心的負責人對本報記者透露，很多難民不僅焚毀了自己的護照，甚至還采取用強酸洗去手上指紋的極端方式，抗拒救助中心對其進行登記。這也使意大利強烈支持按照配額收容難民的提議。

英國反對歐盟委員會要求其成員國按配額比例收容難民的提議。在英國看來，這樣的提議“有失公允和平衡”，客觀上損害了英國的利益。內政大臣特雷莎梅強調指出：“不問底細地對這些難民提供庇護只會鼓勵更多人鋌而走險”。

從“協調員”到“指揮員”，歐盟需要體制創新

難民治理是歐盟移民管理政策的一部分，歐盟的移民管理是從制定統一的移民政策開始的，但由于各國把移民政策看作是維護本國主權的核心利益之一，遲遲不肯讓渡移民治理權，便形成了缺乏外部強制力的一種歐盟移民政策磋商機制。

“難民治理問題凸顯了歐盟體制的短板，那就是一個超國家政體對成員國的約束無力。”歐盟主流媒體之一《歐盟觀察家》最近載文稱，歐盟關于難民安置的提議最終要看各成員國的臉色，如果英國等國家堅決反對，該提議就不會成為歐盟統一的難民政策。“歐盟在涉及泛歐盟的議題上只是一個協調員，還不是指揮員。如果不能改變這種角色定位，歐盟就很難有大的作為。”

有分析指出，新形勢呼喚歐盟出臺新的移民政策，新的統一的更有力的移民政策考驗著成員國的利益觀，看他們在國家利益和歐盟地區利益之間作何取舍。也有分析認為，無論作何取舍，歐盟成員國自身根本無法應對日益嚴重的非法移民和難民問題，歐盟一體化移民治理模式在所難免。歐盟委員會第一副主席弗蘭斯蒂默曼斯表示，“我們無法接受有的人一邊喊著‘快救救地中海上即將死去的人們’，一邊又對地中海難民救上岸之后的處置方案保持沉默。”

（本報布魯塞爾、羅馬、倫敦5月15日電）