競爭中立規則：國企“走出去”面臨的挑戰

近年來，新興經濟體國有企業在國際市場上的優異表現引起了歐美等發達國家的高度警惕，他們認為這些國家的國有企業主要憑借政府支持形成的競爭優勢取得成績，這種非中立的競爭優勢不僅扭曲了資源配置，而且還對公平競爭的國際經濟秩序構成了威脅。對此，以美國為代表的發達國家極力在雙邊、多邊貿易協定中倡導設立劍指國有企業的競爭中立規則，并力推將其納入TPP(跨太平洋經濟伙伴關系協定)談判中，意圖將競爭中立規則推行為新一代通行的國際貿易投資規則。伴隨TPP談判漸近尾聲，競爭中立規則演變成為國際通行規則的可能性逐步加大。如此，不論今后我國是否加入TPP等談判，競爭中立規則都將不可避免地對我國國有企業加快實施“走出去”戰略提出挑戰。

競爭中立規則的發展

早在20世紀90年代，澳大利亞在其《競爭原則協定》《聯邦競爭中立政策聲明》中明確了競爭中立概念：“競爭中立是指公共部門的商業行為不得因其國家所有權的特殊性而享受私人部門不能享受的競爭優勢”，并對競爭中立做了原則性規定。澳大利亞提出競爭中立的初衷是為了消除本國國有企業憑借政府支持獲得的競爭優勢參與商業活動造成的資源配置扭曲，促使政府在國有企業與私有企業競爭時保持中立。

20世紀末以來，競爭中立規則成為經濟合作與發展組織(OECD)深入研究的問題，并得到了歐美發達國家的大力支持。在2011年的《競爭中立與國有企業：挑戰與政策選擇》報告中，OECD給出了競爭中立更加一般化的定義：“當在一個經濟市場中沒有任何經濟實體享有過度的競爭優勢或競爭劣勢時，就達到了競爭中立狀態。”與私有企業相比，報告指出國有企業擁有的特殊競爭優勢主要有壟斷優勢、融資擔保便利、政府補貼、破產保護、信息優勢等等，從而提出了旨在消除國有企業因國家所有權獲得的特殊競爭優勢、促進國有企業與私有企業公平競爭的競爭中立政策框架。值得注意的是，OECD指出競爭中立政策實施的關鍵在于明確區分國有企業的商業目標和非商業目標，因履行非商業性目標而接受政府支持的國有企業行為并不違背競爭中立原則。

面對新興經濟體國有企業在國際市場的異軍突起，2011年底，美國正式公布了“競爭中立”概念：“競爭中立”意指使競爭不受外來因素的干擾，其核心是對現有國際經濟規則進行更新和調整，以“彌補現有的國際經濟規則無法保證國有企業和私營企業公平競爭的缺陷”。其后，在美國主導推動下，競爭中立規則被納入到TPP協議中，并被逐步細化為稅收中立、債務中立、規則中立，尤其是對中央層面的國有企業進行更加嚴格的規制，等等。伴隨TPP談判的不斷推進，美國借規范約束國企競爭行為、實現公平競爭之機逐步將其所主張的競爭中立規則上升為TPP框架中的國際新規則。同時除OECD外，美國還推動聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)等國際組織開展競爭中立問題的研究，制定相關政策框架并加以推廣，以促進競爭中立規則向國際通行規則發展。

競爭中立規則對我國國企“走出去”的挑戰

一是遏制國企“走出去”的步伐。美國主導的TPP談判中的競爭中立規則，遏制中國國有企業“走出去”的意圖尤為明顯。自2012年第四輪中美戰略與經濟對話以來，國有企業開始成為中美對話交鋒的新議題，并且“中方將穩步提高國有企業紅利上繳比例”等表態也首次被納入中美戰略與經濟對話的成果中。美國等國更是通過主導和推進有別于WTO規則的TPP協議這種方式，借用競爭中立將國有企業議題納入TPP談判，為國有企業參與市場競爭的規則和標準設置更高的門檻，在客觀上對中國的發展形成戰略遏制。

二是妨礙國企國際競爭力的培育。雖然我國國有企業的國際競爭力不斷增強，與歐美發達國家跨國企業的差距日趨縮小，但由于起步晚，進入國際市場的時間短，國有企業與歐美發達國家有著豐富國際競爭經驗的大型跨國企業相比還存在一定差距。從當前我國國企整體所處的發展階段來看，如果完全取消政府的必要支持，必然會使國有企業在激烈的國際競爭中處于不利地位。

不僅如此，我國國有企業的平均員工數遠高于世界500強平均水平，國有企業承擔了提供更多就業機會的社會責任。當前我國的國有企業大多分布在關系國計民生的重要行業和關鍵領域，如果依照美國提出的標準取消政府因產業發展需要對國有企業的必要支持，勢必會導致重要行業和關鍵領域被國外跨國公司所控制，從而危及產業安全、經濟安全。國際經驗表明，歷史上幾乎所有發達國家的政府在工業化發展階段都曾運用過支持本國壟斷和寡頭大企業發展的產業政策，以提高它們的國際競爭力。當前美國等發達國家不顧各國所處不同發展階段的客觀現實而在國際市場上推行高標準的競爭中立規則，必將會使新興經濟體的國有企業在面臨發達國家跨國公司的強勢競爭時，陷于弱勢、被動地位。

三是提高國企進入國際市場的成本與門檻。伴隨我國國有企業改革的推進，國企的公司治理結構更加完善，信息披露更加規范，美國以“國家安全”為由阻礙中國國有企業進入本國市場的做法已難以維系。因此，借助競爭中立規則阻礙中國國有企業進入美國市場，成為美國的新手段。不僅如此，美國還極力推進競爭中立規則的多邊化，限制我國國有企業進入第三方市場，從而進一步提高我國國有企業參與區域貿易自由化的成本與門檻。

另外，TPP談判中關于國企條款適用范圍的寬泛性將會在更大范圍上限制我國進入國際市場的國有企業。如資料顯示，美國在TPP第12輪談判中提出要求：國有企業控股達到20%的企業適用國企條款，同時要承擔比私營企業更大的信息披露責任。如果以此為標準，將會波及我國更多進入國際市場的國有企業。

我國國有企業應對競爭中立規則之策

對于競爭中立規則，既不能完全忽視，也不宜被動接受，而是要積極研究，圍繞提升國企國際競爭力，從先行策略、國際戰略等層面提前謀劃部署，主動應對挑戰。

從先行策略來看，憑借自貿區積累應對競爭中立的實踐經驗。當前，上海等自貿區的準入前國民待遇+負面清單模式，以及與國際接軌的制度和監管模式等為應對競爭中立規則創造了有利條件，上海等自貿區可先試行競爭中立規則，為我國參與雙邊、多邊區域合作積累經驗，從而為應對競爭中立規則提供實踐支撐。

從國際戰略來看，把握機遇加快國有企業“走出去”步伐。近年來，我國提出了“一帶一路”、中巴和孟中印緬經濟走廊、461中非合作框架等一系列國際戰略構想，描繪出對外經濟合作的新藍圖，為國有企業加快“走出去”，加強對外投資合作帶來了前所未有的戰略性機遇。國有企業要順勢而為，把握機遇，積極“走出去”，開拓雙邊、多邊合作，在競爭中立規則演變成為國際通行規則前搶占先機，同時在對外經濟合作中塑造良好的國際形象，提高國際競爭力。

從國際話語權來看，據理力爭減少競爭中立對我國的不利影響。競爭中立規則主要是根據發達國家的實踐經驗和法律框架提煉出來的，必然與我國以及多數發展中國家的現實情況存在不符的地方。因此，我國應當加強對競爭中立問題的持續研究和跟蹤，找準切入點，在雙邊、多邊貿易談判等外交場合中，積極爭取國際經濟規則的話語權和制定權，力圖縮小競爭中立規則的適用范圍，降低限制國有企業的有關要求，爭取適時實施緩沖期，促使競爭中立規則盡可能反映和適用于新興經濟體的經濟社會發展水平。

從自身建設來看，全方位、高標準地提升國企國際競爭力。美國等發達國家倡導競爭中立規則的一個重要誘因是來自對新興經濟體國有企業競爭實力的質疑，因此，提高國有企業的國際競爭力，是應對競爭中立規則的根本途徑。對我國國有企業來說，必須從遵循國際經濟競爭規律入手，全方位、高標準地提升國際競爭力。

(作者單位：中國社科院中國特色社會主義理論體系研究中心 楊靜）