山東省交通廳：高速公路免費(fèi)有窮人補(bǔ)貼富人之嫌

5、如果說，政府還貸高速公路大多盈利狀況并不好，為什么還要不斷投入建設(shè)？越窮越修，什么時(shí)候才是個(gè)頭呢？

答：高速公路作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，除具有經(jīng)濟(jì)屬性外，更具有社會(huì)公益性。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)而言，由于受車流量較小限制，很難引進(jìn)投資者建設(shè)經(jīng)營(yíng)性高速公路。近幾年高速公路建設(shè)成本上升較快，如果僅考慮經(jīng)濟(jì)利益，很多偏遠(yuǎn)地區(qū)可能很長(zhǎng)時(shí)間都通不上高速，交通不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不可能提速。因此，高速公路建設(shè)不能只算經(jīng)濟(jì)賬，更要關(guān)注社會(huì)效益。

至于高速公路永遠(yuǎn)修不完的擔(dān)心，可以理解，但不必過度憂慮。一是，高速公路建設(shè)不可能永遠(yuǎn)大規(guī)模進(jìn)行下去，當(dāng)路網(wǎng)達(dá)到合理的規(guī)模、密度，并與我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相適應(yīng)的時(shí)候，高速公路新建規(guī)模將會(huì)逐步縮小，直至完全停止。從山東的情況看，按照《山東省高速公路網(wǎng)中長(zhǎng)期規(guī)劃(2014-2030年)》，到“十三五”末，全省高速公路通車?yán)锍碳s達(dá)7180公里；到2030年，高速公路通車?yán)锍碳s達(dá)7660公里。從建設(shè)過程看，在之前的20多年時(shí)間，已建設(shè)了5000公里高速公路，今后的近20年里，還有2600公里的高速公路需要建設(shè)，任務(wù)已完成66%，相比之前建設(shè)規(guī)模已減少一半。二是，規(guī)劃在實(shí)施過程中可以而且應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整。具體項(xiàng)目的建設(shè)，要加強(qiáng)對(duì)其必要性、通行流量、效益等方面的論證分析，堅(jiān)決避免盲目決策或上馬“面子工程”。尤其重要的是，我們將更多更廣泛地聽取民眾的意見，通過向社會(huì)公布擬建項(xiàng)目并征求意見、召開聽證會(huì)等各種形式，讓老百姓參與項(xiàng)目的論證和決策。

6、問：虧損也好，賺錢也罷，政府還貸高速公路收的通行費(fèi)都用到哪去了？如何保證錢不被揮霍、浪費(fèi)甚至腐敗吃掉？

答：依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和財(cái)政預(yù)算管理規(guī)定，政府還貸高速公路車輛通行費(fèi)屬財(cái)政資金，納入財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)行“收支兩條線”，接受財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督。

從收入方面看，政府還貸高速公路收費(fèi)站收費(fèi)人員收取的車輛通行費(fèi)，由銀行上門收取，通過銀行的財(cái)政收入管理系統(tǒng)直接上繳財(cái)政國(guó)庫(kù)。從支出方面看，通行費(fèi)支出通過財(cái)政預(yù)算安排，按照通行費(fèi)資金使用管理辦法，經(jīng)嚴(yán)格審核，專項(xiàng)用于償還貸款和高速公路管理養(yǎng)護(hù)，資金通過財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)直接撥付給運(yùn)營(yíng)管理單位和銀行，確保按規(guī)定用途使用。

在監(jiān)督方面，每年國(guó)家和省財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督部門都對(duì)包括高速公路車輛通行費(fèi)在內(nèi)的財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行、資金收支管理情況進(jìn)行檢查、審計(jì)監(jiān)督。2013年，山東審計(jì)機(jī)關(guān)分別開展了省交通運(yùn)輸廳原負(fù)責(zé)人離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和2012年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，重點(diǎn)對(duì)省交通運(yùn)輸廳預(yù)算編制執(zhí)行、資金使用、內(nèi)控制度及財(cái)務(wù)管理等情況進(jìn)行審計(jì)；2013年9月，國(guó)家審計(jì)署對(duì)截止2013年6月底的省交通運(yùn)輸廳政府債務(wù)情況進(jìn)行了審計(jì)，重點(diǎn)對(duì)債務(wù)構(gòu)成、通行費(fèi)收支等情況進(jìn)行了審計(jì)；2014年12月，審計(jì)、財(cái)政部門又對(duì)截止2014年底省交通廳的政府債務(wù)情況進(jìn)行了審計(jì)甄別，重點(diǎn)對(duì)債務(wù)規(guī)模、增減變動(dòng)及還本付息等情況進(jìn)行了認(rèn)定。從檢查、審計(jì)情況看，山東的政府還貸高速公路在管理上盡管還存在著這樣或那樣的問題需要不斷改進(jìn)，但是作為整體和制度上而言，通行費(fèi)的使用還是合規(guī)的、有效率的。

為更好地回應(yīng)社會(huì)的關(guān)注，經(jīng)我們建議并獲省政府同意，2015年政府還貸高速公路通行費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)將列入省政府安排的審計(jì)計(jì)劃。我們將會(huì)同有關(guān)部門，適時(shí)公開其審計(jì)結(jié)果和基本情況。同時(shí)，我們將進(jìn)一步加大相關(guān)信息公開力度，努力實(shí)現(xiàn)此類信息公開的制度化、常態(tài)化。

高速公路建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，牽扯環(huán)節(jié)多。除了我們自身不斷加強(qiáng)管理之外，外部的監(jiān)督、檢查可以促使不完善、不規(guī)范問題及時(shí)顯現(xiàn)暴露，從而倒逼我們的管理上水平，推動(dòng)把所收取資金使用得更加合規(guī)和有效。因此，我們?nèi)χС峙浜蠂?guó)家和地方財(cái)政、審計(jì)方面的檢查，也真誠(chéng)地歡迎社會(huì)各界對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督。

7、問：公眾已經(jīng)繳納了成品油消費(fèi)稅，為何還要收取車輛通行費(fèi)？

答：現(xiàn)國(guó)家征收的成品油消費(fèi)稅中有一部分可用于交通建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家規(guī)定，成品油消費(fèi)稅交通專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金主要用于普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)、農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)等。近幾年山東普通國(guó)省道改造養(yǎng)護(hù)資金每年約需120億元左右，國(guó)家稅收交通專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金僅能安排80億元左右。來源于專項(xiàng)稅收的資金，尚不能滿足普通公路建管需求，政策不允許也不可能將其用于政府還貸高速公路的還本付息和養(yǎng)護(hù)管理。

8、問：《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定了15年要停止收費(fèi)，但有些地方就是拒不執(zhí)行，有輿論認(rèn)為這涉嫌有法不依。對(duì)此，你們?cè)趺纯矗?/p>

答：我們注意到了這種意見和看法。應(yīng)當(dāng)說，這種對(duì)法規(guī)的解讀不無道理，也是可以理解的。但是政府還貸高速公路的收費(fèi)期限問題，確實(shí)很復(fù)雜。山東高速公路建設(shè)得早，也比較早地面對(duì)了這些問題。對(duì)此，我們非常慎重，進(jìn)行了反復(fù)的咨詢和研究論證。2014年7月和9月，山東先后兩次召開省政府常務(wù)會(huì)議對(duì)此進(jìn)行專項(xiàng)的研究。隨后，省政府辦公廳兩次組織相關(guān)部門舉行了座談會(huì)；省交通廳與法制辦、物價(jià)局、新聞辦等組織召開了由專家學(xué)者、法律工作者、媒體記者和人大代表、政協(xié)委員參加的5個(gè)不同類型的研討會(huì)、座談會(huì)；10月，省政府召開記者發(fā)布會(huì)，專門就全省高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況向社會(huì)進(jìn)行了通報(bào)；11月和12月，省政府辦公廳又邀請(qǐng)新聞媒體、法律工作者和專家連續(xù)三次召開情況說明會(huì)。通過這些舉措，公開信息、說明情況，交流看法，客觀、坦誠(chéng)地闡述分析高速公路收費(fèi)期限問題的復(fù)雜性、矛盾點(diǎn)以及兩難選擇。我們也多次向中央相關(guān)主管部門進(jìn)行了充分的匯報(bào)溝通，也向國(guó)內(nèi)權(quán)威的相關(guān)專家組、課題組征求了意見，得到了理解和支持。從整個(gè)過程來看，在此問題上存在著不同的甚至截然相反的意見，尚沒有形成一致的觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于法規(guī)內(nèi)在存在矛盾沖突以及法律溯及力的問題，15年的規(guī)定并不適用于目前大家所關(guān)注熱議的某些條高速公路。理由有如下幾條：

一是，“法不溯及既往”作為一項(xiàng)基本的法律原則，意味著法規(guī)對(duì)其出臺(tái)前的事實(shí)和行為沒有約束力。2004年11月1日《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》施行前，山東在建和已投入運(yùn)行的政府還貸高速公路已有31條。而且，《條例》第五十九條授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門進(jìn)行規(guī)范，體現(xiàn)了“老路老辦法”的立法精神，但相關(guān)意見一直沒有出臺(tái)。因此有專家認(rèn)為，這些在《條例》出臺(tái)前開建的政府還貸高速公路并不當(dāng)然適用15年的規(guī)定。

二是，有專家提出，目前關(guān)于公路收費(fèi)方式、期限等問題的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件不少，從這些規(guī)定本身和立法精神、政策精神來看，規(guī)定確有相互矛盾之處，如作為《條例》上位法的《公路法》，對(duì)政府還貸高速公路沒有規(guī)定具體收費(fèi)期限，僅明確了收費(fèi)償還貸款的原則；《條例》在規(guī)定15年的同時(shí)，還明確可以實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，等等。這使得地方在遵守和執(zhí)行時(shí)理解不一，看法不同，但是并沒有違反法規(guī)的主觀故意。

三是，《條例》修訂已成為共識(shí)，事實(shí)上也正在展開各項(xiàng)相關(guān)工作。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)物流業(yè)健康發(fā)展政策措施的意見》(國(guó)辦發(fā)[2011]38號(hào))要求“盡快研究修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》”，國(guó)家2013年也曾公布《條例》征求意見稿。看來各方面都注意到了現(xiàn)行法規(guī)的不完善之處，也認(rèn)識(shí)到了不完善的規(guī)定可能是造成目前兩難局面的重要原因。更重要的是，從目前掌握的情況看，《條例》修訂的方向和基本精神是堅(jiān)持“公路兩個(gè)體系”的思路，即一個(gè)是以普通公路為主的、提供均等化基本公共服務(wù)并且由公共財(cái)政支撐的非收費(fèi)公路體系，另一個(gè)是以高速公路為主的體現(xiàn)非基本公共服務(wù)，并且按照“使用者付費(fèi)”原則的收費(fèi)公路體系；高速公路實(shí)行“低標(biāo)準(zhǔn)、長(zhǎng)期限”收費(fèi)等等。

基于這些原因和考慮，在新的法規(guī)沒有實(shí)施之前，我們目前傾向于延續(xù)現(xiàn)行的收費(fèi)政策，待國(guó)家出臺(tái)新的明確規(guī)定后即按新辦法執(zhí)行。

9、問：高速公路作為生產(chǎn)生活的必用品，難道不應(yīng)該由公共財(cái)政免費(fèi)提供嗎？

答：我們不少個(gè)人也是高速公路的消費(fèi)者，因此非常能理解這種希望高速公路免費(fèi)的期盼。然而世上沒有免費(fèi)午餐，高速公路也難以例外。從世界范圍來看，高速公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)，要么收稅，要么收費(fèi)，真正意義上的免費(fèi)高速公路是不存在的。如媒體都已經(jīng)指出的那樣，日本、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家大都以收費(fèi)方式建設(shè)養(yǎng)護(hù)高速公路。美國(guó)高速公路的確免費(fèi)，但其實(shí)際上是用稅收方式來籌資，而且由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、汽車普及率高，直接用公共財(cái)政來負(fù)擔(dān)也能保證公共資源比較普惠地施加于絕大部分國(guó)民。而其他國(guó)家由于處在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展路徑上，難以簡(jiǎn)單地模仿。

中國(guó)的情況是，政府財(cái)政已負(fù)擔(dān)建設(shè)了相當(dāng)規(guī)模的作為社會(huì)基本公用品的普通公路，可以滿足社會(huì)主體出行的基本需求。就山東來看，全部公路通車?yán)锍桃堰_(dá)25萬多公里，高速公路約5000公里，全部收費(fèi)公路也只有8000多公里。高速公路和收費(fèi)公路只占到了全部公路的2%和3%左右。也就是說，作為消費(fèi)者，是有充分選擇權(quán)的，基本的出行要求可以得到免費(fèi)并且充分的保障。如果想選擇相對(duì)更安全、便捷、高效的高速公路，按照“誰使用，誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，采用“使用者付費(fèi)”方式顯然更有效率也更公平。否則， 如果高速公路免費(fèi)，實(shí)質(zhì)上是用應(yīng)當(dāng)針對(duì)更廣泛群眾提供普通公共服務(wù)的公共財(cái)政資源，負(fù)擔(dān)了那些原本只有少數(shù)主體受益的社會(huì)事業(yè)成本，某種程度上說，有窮人補(bǔ)貼富人之嫌疑。對(duì)不使用或較少使用高速公路的其他納稅人群體而言，這恐怕又是另外一種不公平。