推進各級政府事權規范化法律化

各級政府事權亟須規范化、法律化

1994年實施的稅制和分稅制改革，統一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財力權威，推動了基本公共服務均等化。但受客觀條件約束，未觸動政府間事權和支出責任劃分，而是承諾分稅制改革后再來處理。20年來，這方面改革進展緩慢，成效有限。隨著經濟社會不斷發展，政府職能逐步擴展，中央和地方事權劃分存在的問題逐漸顯露，給國家治理帶來潛在風險。主要表現在：

事權劃分缺乏法律規范。我國憲法僅規定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，并授權國務院規定中央和省、自治區、直轄市國家行政機關的具體職權劃分。實踐中多以文件形式處理政府間關系，缺乏必要的法律權威和約束力，容易導致事權頻繁上收下放，一些領域事權安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級政府間博弈機會與談判成本，制度的可預期性、穩定性不足。

諸多事權劃分不清晰。除對外事務、國防建設屬于中央事權外，各級政府的職責并無明顯區別，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府事權的延伸或細化，“上下一般粗”。中央和地方職責同構嚴重，多級政府共同管理的事項過多，容易導致“幾個和尚抬水”，權力不清，責任不明，效率低下。

部分事權劃分不合理。一方面，應該由中央負責的國家安全、邊防公路、國際界河維護、跨流域大江大河治理、跨地區污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區域司法管理等事關國家利益和要素自由流動的事務，中央沒有完整統起來，地方承擔了應由中央負責的事務，不僅造成權責脫節、地方動力不足，而且導致機構重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。另一方面，學前教育、農村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利于地方因地制宜發揮主動性，也導致中央部門陷入大量的微觀事務。

一些事權執行不規范。部分領域事權劃分雖然明晰，但執行中常常變形走樣。如經濟總量平衡、全國市場統一等宏觀調控權集中在中央，但實踐中部分地方政府基于地方利益變通落實中央政策的情況屢見不鮮，影響了宏觀調控效果。又如，按照稅收法定、稅制統一原則，除個別中央授權事項外，稅收立法權、稅政管理權集中在中央。但一些地方在未取得授權情況下，越權制定減免稅政策，或通過財政返還等方式變相實行稅收優惠，制造稅收“洼地”，干擾地區間要素自由流動和資源有效配置，不利于維護全國統一市場。

中央事權明顯不足。目前，從中央支出占比和中央公務員占比都明顯偏小的事實看，中央政府事權明顯弱化。2013年我國公共財政預算中央本級支出只占全國財政支出的14.6%，如果再加上基金預算，中央本級支出占比更低，而英國、美國和法國均高于50%，經濟合作與發展組織國家平均為46%。從人員占比看，我國中央政府公務員僅占公務員總數的6%，而世界平均水平在1/3左右。事權履行的過度下沉，制約市場統一、司法公正和基本公共服務均等化，與推進國家治理體系和治理能力現代化的要求不盡吻合。