依法治國藍圖里“四大關系”：立法與改革相銜接

　　新華社發　徐駿作

　　新華社發　徐駿作

剛剛落下帷幕的十八屆四中全會，用一份包含180多項改革措施的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，向世人描繪出了一份依法治國的宏偉藍圖。

其中，尤為引發關注、也尤為重要的是四對關系：依法治國與黨的領導的關系、依法治國與全面深改的關系、依法治國與頂層設計的關系、依法治國與以德治國的關系。

在我們看來，讀懂這“四大關系”，才能準確把握中國依法治國事業的脈搏和走向。

依法治國與黨的領導

在四中全會的《公報》里，“黨的領導”以13次的出現頻次，成為外界廣泛關注的“高頻熱詞”。依法治國和黨的領導的關系，也成為此次四中全會上的一個至關重要的話題。

在習近平總書記對四中全會決定的《說明》里，他就《決定》中需要說明的十個重大話題進行了詳細說明。其中第一個問題，就是黨的領導和依法治國的關系，因為黨和法治的關系，“是法治建設的核心問題”，不僅關系到“中國特色社會主義法治道路的核心要義”，也“規定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向”。

為什么這么說？因為在習近平看來，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證”。他在多個場合提到過，推進依法治國需要“三統一”：堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一，因為這是我國社會主義法治建設的一條基本經驗，是我國的政治制度使然，是執政黨的立身和追求使然，也是人民意愿使然。

依法治國是關系到國家和人民命運與前途的重大事件。因此，習近平指出，“這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力”。具體地說，就是“要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論”。

如此旗幟鮮明的提法，指明了我國要走什么樣的法治道路的問題。這個問題，習近平明確表示，就是要向國內外鮮明宣示：“我們將堅定不移走中國特色社會主義法治道路。”

“黨的領導”，早已寫入中華人民共和國憲法。用習近平總書記的話說，“我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產黨的領導地位”。因此，他對四中全會的參會人員說：“對這一點，要理直氣壯講、大張旗鼓講。”

“回顧新中國成立特別是改革開放以來我國法治建設的發展歷程，我們解決的最主要的三個問題，就是中國要不要搞法治、搞什么樣的法治、怎樣搞法治。這其中，最根本的經驗，就是始終堅持黨在社會主義法治建設中總攬全局、協調各方的領導核心地位，牢牢把握黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的正確方向，切實做到黨領導人民制定憲法和法律、黨領導人民執行憲法和法律、黨必須在憲法和法律范圍內活動，把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面。”在接受本報記者采訪時，國務院法制辦副主任袁曙宏如是說。

袁曙宏指出，近年來，一些人鼓吹“西方憲政”、“三權分立”、“司法獨立”，其要害就是質疑、削弱和否定黨對中國特色社會主義法治的領導。而一些人把黨的領導與依法治國割裂開來甚至對立起來，不是政治上的糊涂，就是別有用心。這次全會提出“黨的領導是社會主義法治的本質特征”，就是要正本清源、以正視聽。

“新中國成立以來的法治發展歷程告訴我們，黨和法治的關系始終是我國法治建設的核心問題。這一問題處理得好，則法治興；處理得不好，則法治衰。堅持黨的領導是全面推進依法治國的第一位要求，是社會主義法治的根本所在、命脈所在。”袁曙宏表示。

依法治國與全面深改

10月27日，中央全面深改領導小組第六次會議。會上，習近平提出了“姊妹篇”的說法：“黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成了姊妹篇。”

去年的十八屆三中全會的《決定》，以“60”條全面深改的具體措施，成為新時期改革的綱領。而今年四中全會的《決定》，在改革力度上也媲美三中全會——一份不到2萬字的文件，就提出了180多項具體的改革措施。

為何法治和改革可以成為相互依存、相互推進的“姊妹”？27日的會議上，習近平這樣描述全面深化改革與依法治國的關系：“全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革。”

面對更加“難啃”的改革硬骨頭，更需要“用法治思維和法治方式推進改革”。今年2月，在中央全面深改領導小組第二次會議上，習近平就指出，“凡屬重大改革，必須于法有據”：“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”

改革同樣為法治提供了動力和推動作用。在30多年的改革實踐中，中國的許多方面，都是一個“試點—推廣”、“試驗—確立”的過程。經濟領域如此，法治領域亦是如此。

因此，在四中全會的《決定》中，我們就看到了這樣的表述：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”

在接受本報記者采訪時，十八屆中央委員、中央社會主義學院第一副院長葉小文表示，這種改革與法治緊密結合、共同推進的設計，目的在于推進國家治理體系和治理能力現代化，而非“就法治論法治”。

他把全面推進依法治國這一系統工程比作一盤圍棋。要下好這盤棋，必須做好兩枚“棋眼”：法治經濟與法治政府。

“要使市場經濟在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，需要堅強有力的法治保障。必須以明晰產權、保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度。無論是此次《決定》中提到的產權保護制度、清理有違公平的法律法規條款，還是‘企業有權拒絕任何組織和個人無法律依據的要求’、編纂民法典的提法，其目的都在于促進商品和要素的自由流動，促進市場公平合理競爭。”葉小文說。

如果說法治經濟是給社會“賺錢”，那么法治政府則是為了“制權”、“治權”。

葉小文表示，現實生活中，不懂法、不遵法，以身試法、知法犯法、搞變通、打折扣，以言代法、以權壓法等現象和行為依然存在，因此，推進依法治國，重點應該是保證法律嚴格實施，做到“法立，有犯而必施；令出，惟行而不返”。

要做到這一點，首先就要從政府改革做起，因為政府與老百姓關系最近，人民感受最深，問題反映也最強烈。因此，《決定》中列出了一系列的制度，包括推行政府權力清單制度、確定重大行政決策法定程序、建立行政機關內部重大決策合法性審查機制、終身責任追究制度及責任倒查機制等。

這些制度的最終目的，都是指向政府改革的終極目標——建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

依法治國與頂層設計

中國的改革邏輯，其中有一條就是先行先試與頂層設計相結合。而從十八屆三中全會到四中全會，無論是全面深改還是依法治國，做好頂層制度設計的做法已經越來越成為中央決策的慣例。

但這種頂層設計，其出發點則在于明確而精準的問題意識，來自于廣泛的調研和論證。問題導向，就是改革導向。

習近平的《說明》透露了四中全會《決定》出爐的過程。事實上，從今年1月，中央政治局就確定了四中全會“依法治國”的主題，并成立了習近平任組長、張德江和王岐山任副組長的起草組。從1月底征求意見到《決定》草案出爐，足足經過了8個多月的時間。

在這8個多月里，8個調研組分赴14個省區市進行調研；中央政治局常委會召開了3次會議，政治局召開2次會議；各國家機關和部門、黨內老干部、民主黨派、全國工商聯、無黨派人士等，都成為起草組征集意見的對象。

正是由于如此長時間、范圍廣的調研，《決定》呈現出了非常鮮明的問題意識。

比如，習近平在講話中回顧完法治進程和成就之后，就直言不諱地點出了當前我國法治領域的突出問題。立法工作中部門化傾向、爭權諉責的現象，多頭執法、選擇性執法現象，執法司法不公和腐敗問題這些群眾反映強烈的問題，都成為《決定》中改革措施的“靶心”和依法治國的“抓手”。

在立法領域，針對立法質量需要提高、解決實際問題有效性不足的問題，《決定》即提出，要建立重要法律草案制度、立法專家顧問制度、對部門間爭議較大的重要立法事項由決策機關引入第三方評估，不能久拖不決，等等。

在執法領域，目前“百姓深惡痛絕”、“必須下大力氣解決”的問題中，就包括執法領域的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等現象。為此，《決定》中的一些制度建設頗為亮眼：推出政府權力清單制度，消除權力尋租空間；建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。而在政府執法中的一些“暴力執法”以及群眾反映強烈的城管問題，四中全會則決定推進綜合執法，理順城管執法體制，完善執法程序，建立執法全過程記錄制度，全面落實行政執法責任制。

在司法領域，習近平依然強調司法公正對維護社會公平正義“最后一道防線”的重要性，延續了自年初中央政法工作會議以來的講法。他引用培根的話說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”

他也直言不諱地指出，當前司法不公、司法公信力不高問題十分突出，一些司法人員作風不正、辦案不廉，辦金錢案、關系案、人情案，“吃了原告吃被告”，等等。究其原因，這種司法不公的深層次原因，在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全。

為此，十八屆三中全會和四中全會都對司法體制改革提出了一系列重要改革措施。比如，為了確保司法的獨立性，全會決定，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。為了解決最高法院接訪壓力大的問題，決定設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。而探索建立的跨行政區劃人民法院和人民檢察院，則是為了排除對審判和檢察工作的干擾。

依法治國與以德治國

法律與道德，歷來是一對相輔相成的范疇。人們常說，法律是硬性的“底線”，而道德則是柔性的“約束”；法律規定“什么不能做”、“什么做了要受懲罰”，而道德則弘揚“什么是好的”、“做什么能夠得到社會的褒揚”。

將具有強制力的法律和具有柔性約束力的道德結合在一起，歷來是中國的治理傳統。發展到今天，這一表述就是“依法治國和以德治國相結合”。

在十八屆四中全會的《決定》中，這一治國方略再次得到了印證：“國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用。”

“一手抓法治，一手抓德治”的新鮮提法，看上去雖然屬于國家治理的宏大范疇，但《決定》也明確給出了實際操作的“總抓手”——弘揚社會主義核心價值觀。

“大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統美德，培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用，以法治體現道德理念、強化法律對道德建設的促進作用，以道德滋養法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”

這段話頗耐尋味：在建設社會主義法治體系的今天，如何運用道德去“滋養法治精神”、“強化對法治文化的支撐作用”？

同樣是在《決定》中可以找到答案：“加強公民道德建設，弘揚中華優秀傳統文化，增強法治的道德底蘊，強化規則意識，倡導契約精神，弘揚公序良俗。”

同時，沒有強制力的道德也需要法治來支撐：“發揮法治在解決道德領域突出問題中的作用，引導人們自覺履行法定義務、社會責任、家庭責任。”簡單的表述，背后是當今社會中存在的一些道德困境和難題。

事實上，以德治國一直是新一屆中央領導集體履新之后關注的重要問題。早在2013年3月，在中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時，習近平就明確點出了依法治國和以德治國的關系：“把法治建設和道德建設緊密結合起來，把他律和自律緊密結合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進。”

他也在許多個場合強調過道德的作用。2013年，在山東考察的習近平引用“國無德不興，人無德不立”的古語，強調說“只要中華民族一代接著一代追求美好崇高的道德境界，我們的民族就永遠充滿希望”，因為中華民族的優秀道德文化基因中，蘊含著“向上的力量、向善的力量”。

而今年9月，在會見第四屆全國道德模范及提名獎獲得者時，習近平則指出“精神的力量是無窮的，道德的力量也是無窮的”，而“自強不息、厚德載物的思想，支撐著中華民族生生不息、薪火相傳，今天依然是我們推進改革開放和社會主義現代化建設的強大精神力量”。

在葉小文看來，中華優秀文化中的許多內容，都是當今治國理政中需要繼承和用好的“最深厚的文化軟實力”。

“以德治國是我們國家和民族的歷史傳統。中國歷史上，很多人主張‘儒法并用’、‘德刑相輔’，用現在的話來說，也就是主張思想教育手段要和法制處治手段并用。法是他律，德是自律。治理國家和社會是復雜的系統工程，必須統籌兼顧，全面規劃。我們黨提出依法治國和以德治國相結合，在一定程度上吸收了古人這方面的治理思想與經驗。”葉小文說。（本報記者　申孟哲）