綜述：修明渠 堵暗道——透析地方債新規5大看點

新華網北京１０月２日電（記者何雨欣 韓潔 高立）１０月２日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》正式下發。這份地方債管理“新規”通篇貫穿規范地方政府舉債行為，防范化解債務風險的主旨，這也意味著我國以修明渠、堵暗道方式構建的地方債體系將全面上路。

借債：只能通過政府及其部門舉借

借債，首先要明確怎么借？誰來借？借多少？

根據這份意見，“經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。”“政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。”

意見同時明確“地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準”。

財政部預算司有關負責人介紹，今后中央規模控制的是地方舉債的“天花板”，不是具體審批規模。在不突破“天花板”的前提下，地方舉債的實際規模由本級人大決定。

中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云表示，以前地方政府沒有舉債的財政工具，現在允許舉債，這本身就是賦予其一定的自主權，實行限額管理是符合國際經驗的，也跟我國國債實行余額管理的做法一致。

用債：債務資金不能用于經常性支出

地方政府借來的錢，當然不是想花到哪里就花到哪里。

對于地方債務用途，意見中明令，“只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出”“建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制”。

對于使用債務，還要有硬性的監督。“地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。”這份最新規定明確要通過預算之手來管理債務。

喬寶云表示，允許以債償債是符合國際經驗的，但注意是“適度”，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，可以實現“借、用、還”的統一。

還債：中央政府不救助

誰舉債誰負責，此次出臺的意見突出強調地方政府償債的“責”，明確“地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。”“分清政府債務和企業債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔。”

當然，對于債務風險防范要貫穿各個環節，“評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務余額的規模和增長速度。”意見中明確。

財政部預算司有關負責人介紹，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，是地方政府舉債應當遵守的道德準則。

平臺：推廣政府與社會資本合作模式

融資平臺公司是原來地方政府舉債搞建設的一個重要融資渠道，那么新《預算法》允許地方舉債并限制舉債只能通過政府及其部門發行債券之后，對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目今后怎么辦？

意見中明確三個渠道：

——對商業房地產開發等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，其債務等同于一般競爭性企業債務；

——對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣政府與社會資本合作模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；

——對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資。

喬寶云認為，剝離融資平臺公司政府融資職能的過程體現出市場化的思路，能走市場的走市場。

過渡：在建項目允許按原協議融資

為確保改革平穩過渡，意見中同時制定了各項過渡期措施。對項目自身收入不夠償還的債務，通過依法注入優質資產、增強盈利能力等措施，增強償債能力。對確需政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產。

對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，允許各地區申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。

喬寶云表示，利用債券置換是一項創新之舉，即引入規范透明的機制。政府利用融資平臺公司融資，政府信用價值沒有得到很好的體現，通過發行債券本身就是降低風險的過程，將高風險的置換成低風險，短時限的置換成長時限的，有利于平穩過渡。

這份意見還明確：“地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。”