公積金改革十多年仍止步于紙面 困難在于利益調整

《經濟參考報》記者在多地采訪了解到，隨著近年來經濟社會的發展和住房形勢的變化，住房公積金制度與其設立初衷漸行漸遠。人們關于公積金“功能弱化”、“劫貧濟富”、“違規挪用”等方面的質疑越來越多，由此引發的改革呼聲也日益強烈。然而，相關的條例修訂和制度完善工作卻多停留在紙面上，“只聞樓梯聲，不見人下來”。

對此，不少業內人士指出，公積金制度改革遇到的最大困難在于利益調整。

條例修訂“難度太大路太長”

業內人士指出，公積金制度要有新的突破、推進，就必須打破現存的利益格局和體制格局，這需要克服重重困難。

以公積金條例的修改為例。清華大學房地產研究所所長劉洪玉說，現行的公積金條例是2002年修訂。10多年來，房價早已翻了幾番，“而近幾年公積金實質性的改革可以說沒有”。近年來，修訂條例呼聲高漲。比如，2011年底，相關部門負責人就明確提出，要在2012年6月前完成條例修訂工作并上報；2012年年底，相關部門再次提出2013年要完成條例修訂工作；進入2014年以來，這依然是相關部門的工作重點。公積金制度功能弱化，相關條例又修訂艱難，以至于有一些觀點甚至認為，公積金制度可以廢除了。

上海財經大學不動產研究所常務副所長陳杰長期研究公積金問題。他說：“目前情形下，基于政府強制儲蓄的住房公積金，還有沒有單獨存在的必要，以及如果存在，到底能發揮什么樣的作用，它的性質、功能定位是什么，該如何運行，如何保護繳存人的權益，如何規范管理和防范風險，如何與市場經濟新形勢、社會轉型和國家戰略調整相適應等問題，都在社會上產生了很多爭議?！?/p>

公積金制度改革已經迫在眉睫，卻又面臨重重阻力。不少業內人士指出，公積金制度改革遇到的最大困難在于利益調整。一旦改革，將要觸動不少利益相關方。比如地方政府，資金管理權在地方政府，公積金增值收益也作為城市廉租房建設補充資金上繳財政，一旦對增值收益分配進行調整，將觸動地方利益。還有經辦銀行，公積金歸集和貸款等業務都在銀行，這是很大的一筆資金，要提高繳存利率，商業銀行不會輕易答應，且還涉及銀監會和人民銀行等?！肮e金業務不復雜，但是公積金制度不簡單。公積金涉及主體較多，包括單位、職工、中介機構、地方政府、管理中心、監管部門等，因而要修改條例，難度太大、路太長?！鄙鲜鰳I內人士說。

行業性分中心應撤未撤成“硬骨頭”

“每次上級主管部門調研，我們都提出住房公積金行業性分中心應撤未撤、自成一體、違規操作、難以監管，每次曝光出問題，都沖擊社會公平底線，產生廣泛爭議，但現在剩下的都是硬骨頭，很多都是有錢有權的壟斷性國有企業，我們提了好多年要推進機構改革到位，一直沒有下文。”一位地方住房公積金管理中心主任說。

住房和城鄉建設部相關負責人介紹，最初全國建立的公積金管理機構達2651個，一些縣級單位、企業、高校等事業單位也紛紛建立公積金管理機構，雖然在制度初期在擴大公積金覆蓋面上起到一定作用，但也造成了機構冗雜、資源浪費。

2002年國務院住房公積金管理條例修改，條例明確要求“直轄市和省、自治區人民政府所在地的市以及其他設區的市(地、州、盟)設立一個住房公積金管理中心負責住房公積金的管理運作，縣(市)不設立住房公積金管理中心，在有條件的縣(市)設立分支機構，實行統一規章制度進行統一核算?！?/p>

然而，《經濟參考報》記者在多個省市采訪了解到，全國住房公積金管理機構改革，運行10多年，至今仍未到位。目前全國仍有各級公積金管理機構606個，這其中，按規定可以設立的設區市公積金管理中心342個，其余省直、區縣、行業分中心等未改革到位機構仍有264個。

地方公積金管理人員普遍表示，應撤未撤的分中心人、財、物相對獨立，業務不規范，監管不到位，導致公積金系統問題頻發，部分已啟動改革單位定位模糊、職能不清，造成公積金管理機構運轉混亂。

西部某能源大市的公積金管理中心主任直言：除了自己所在的名正言順的公積金管理中心，在同一個城市內，還有電力、煤炭、石油、鐵路幾個分中心，分中心名義上是住房公積金管理中心的下屬單位，但人、財、物全部獨立運作，中心根本管不了，只有所謂的“義務指導”關系，“除非審計部門檢查，要不然分中心出什么問題我們都不知道”。

一些專家表示，這些分中心很難監管，業務流程不規范。近年來，頻頻引發社會詬病的公積金問題，很多都出在行業性分中心，例如2013年吉林煙草公司高管公積金每月繳納1.4萬元、蘭州石化超比例為職工繳交公積金等。

不僅如此，住房和城鄉建設部住房公積金監管司提供的報告顯示，“當前部分行業和區縣分中心存在賬實不符、資金混用、挪用、甚至空賬轉運等問題。”

對此，各地公積金管理部門負責人普遍表示，首先應該補全歷史欠賬，把應改革、未到位的機構改革走完，“這是遲到了十多年的改革，不能老是只‘聽到樓梯響不見人下樓’，應該加快步伐，不能拖太久。”湖北省黃岡市住房公積金管理中心主任黎勝國說。

各地管理機構管不住當地政府亂用

按照2002年修改的公積金管理條例規定，各住房公積金管理中心應當是“直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立事業單位。”但記者在多個省市采訪發現，“上有政策下有對策”，各地住房公積金管理機構的“婆婆”五花八門，性質也不盡相同，隸屬和級別也不一樣，“吃誰的飯，做什么事，屁股決定腦袋?！?/p>

同樣是地級市，廣西南寧公積金管理中心是正處級，內蒙古赤峰市是副處級；同為副省級城市，南京公積金管理中心是正廳級，廣州、武漢是副廳級；廣東韶關的公積金中心上級單位原來是財政局、后來變成住建局，內蒙古赤峰市由市政府辦公廳管理、包頭的上級單位是住房保障局；湖北省黃石執行參公管理，經費財政全額統籌，同省的黃石和宜昌則按事業單位績效工資考核，內蒙古呼和浩特則是經費自收自支……

種種差別直接導致各地住房公積金管理機構在管理、運營、策略方面的巨大差異。有的地方政府把住房公積金當成自己的一畝三分地，住房公積金管委會決策功能“形同虛設”，一大筆繳存資金就成了被人垂涎的“唐僧肉”。上海財經大學不動產研究所常務副所長陳杰說，多地公積金管理中心已成為政府附庸并嚴重行政化，存在“政企不分、政事不分”。

中部某省一位公積金管理中心負責人表示，當地政府把公積金作為政府性資金，與當地金融機構實行存貸掛鉤，還特意發文，政府辦公廳牽頭，看各個金融機構給地方貸款多少，然后考慮公積金給各銀行的存款，每一筆公積金的存款到期轉存或者有需要時，都要政府來批準“不僅于法無據，而且這筆錢地方政府要亂用中心也不好管，不然中心主任的帽子都被拿掉了?！?/p>

本版稿件除署名文章外，均由記者徐海波、陳亮、葉鋒、烏夢達、張麗娜、楊紹功、王浩明采寫