“民告官”路應拓寬：提高審級避免行政干預

什么是抽象行政行為和具體行政行為？

抽象行政行為是相對于具體行政行為的一個學理概念，一般是指國家行政機關針對不特定管理對象實施的制定法規、規章和有普遍約束力的決定、命令等行政規則的行為。

具體行政行為，簡而言之，即指行政機關行使行政權力，對特定的公民、法人和其他組織作出的有關其權利義務的單方行為。例如，甲打乙造成輕微傷害，公安機關為保護乙的權利而拘留了甲，該行為是對甲、乙作出的，甲、乙即為特定的公民，該行為即是一個具體行政行為。

在8月25日至31日召開的全國人大常委會上，實施了25年的行政訴訟法修正案草案第二次提請審議。

行政訴訟俗稱“民告官”。出臺于1989年的行政訴訟法建立起了“民告官”制度，被認為是打破了“官貴民賤、官尊民卑”傳統、具有里程碑意義的一部法律。然而，隨著時間的推移，司法實踐中出現的“立案難、審理難、執行難”卻阻礙著“民告官”。

8月29日，就如何破解上述“三難”，常委會組成人員以及列席會議的全國人大代表進行了討論。

“紅頭文件”應納入法網

“紅頭文件”為大家所熟悉。近來，有關“紅頭文件”備受矚目的事件有，貴陽市白云區委區政府下達“番茄文件”，要求轄區干部每人買一百斤番茄，強制性采購；湖北省公安縣卷煙市場整頓領導小組發“抽煙文件”，規定縣機關、單位公務用煙數量，必須政府采購。

“紅頭文件”常被用來指“行政法規、規章以外的其他具有普遍約束力的規范性文件”。別看“紅頭文件”效力層級低，但對公眾的影響卻是巨大的。

陳光國委員介紹，生活中，地方和部門制定和執行的不合法、不合理的規范性文件比較多。不少規范性文件含有侵犯個人、法人、組織合法權益的行政行為規定。

“我在有關資料上看到貴陽市白云區委區政府下達的‘番茄文件’；云南安寧市工商局下發的買口罩要實名制的文件；湖北省公安縣卷煙市場整頓領導小組所發的‘抽煙文件’……”陳光國認為，這些都屬于公權力的越位，侵犯公民、法人和社會組織權益的行為。

現實生活中，往往效力層級越低的規范性文件，其執行力越強，因為執行者對于自己制發的文件具有執行上的積極性。由于法律未明確規范性文件的可訴性，如公民利益受到侵害，“紅頭文件”實際處于不可訴狀態，通常法院不予受理。陳光國建議草案應考慮“規章以下規范性文件的可訴性”問題。

吳曉靈委員也談到了“可訴范圍”的規定，她認為，面對侵權，公民“什么可以告，什么不可以告，非常重要。生活中，很多行政部門的規章制度給公民生活以及權利的保障帶來損害?！艾F在百姓辦事難，很多‘玻璃門’和‘彈簧門’都在部門規范性文件里，明明法律、政策允許的事，一到具體辦事的時候，一些部門制定的辦事程序把你擋在門外。”吳曉靈委員提出，行政訴訟法的可訴和不可訴，或者人大應該對部門規章的合法性進行審核，或公民可以提起訴訟，二者必取一，給老百姓開辟對部門規范性文件審查的路，部門的規范性文件應該是可以審查或訴訟的。