地方政府債券發(fā)行試點(diǎn) 需填補(bǔ)監(jiān)管空白

顯然，中央希望通過(guò)允許地方政府自行發(fā)債，借助市場(chǎng)力量強(qiáng)化對(duì)地方舉債的約束。但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要有幾個(gè)條件配合。一是中央財(cái)政與地方財(cái)政實(shí)現(xiàn)了某種責(zé)任切割，或者中央對(duì)地方債務(wù)的擔(dān)保責(zé)任能夠被量化和固定下來(lái)，使市場(chǎng)可以更好地判斷地方政府債券的違約風(fēng)險(xiǎn)及損失程度，進(jìn)而通過(guò)價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)地方政府融資成本，約束其舉債行為；二是地方政府的行政體制能夠有效統(tǒng)一舉債責(zé)任與償債責(zé)任，強(qiáng)化財(cái)政投資回報(bào)意識(shí)，黨政一把手切實(shí)對(duì)政府債務(wù)承擔(dān)責(zé)任；三是地方財(cái)政體系能夠保持較高的透明度，能夠接受外部審計(jì)監(jiān)督，建立了相對(duì)有效的信息披露機(jī)制；四是債券市場(chǎng)擺脫由少數(shù)大型銀行機(jī)構(gòu)控制的局面，能夠?qū)Φ胤秸闹黧w信用和債券信用進(jìn)行公允評(píng)級(jí)和定價(jià)，減少傳統(tǒng)銀政關(guān)系通過(guò)債券市場(chǎng)渠道對(duì)地方政府舉債行為產(chǎn)生影響。顯然，前述第一、第二和第三個(gè)條件能否得到滿足，取決于我國(guó)財(cái)政體制改革的進(jìn)展，而第四個(gè)條件則取決于金融體制改革。

在推動(dòng)金融體制改革方面，特別是建立多層次債券市場(chǎng)方面，我國(guó)確實(shí)有許多工作還沒(méi)有完成。僅就地方政府債券而言，財(cái)政部2014年57號(hào)文對(duì)于債券品種、發(fā)行規(guī)模、發(fā)行程序、定價(jià)機(jī)制和交易場(chǎng)所都做出了比較明確的規(guī)定，參與試點(diǎn)的地方政府事實(shí)上并沒(méi)有太多的選擇余地。但對(duì)于市場(chǎng)普遍關(guān)心的信息披露、償債責(zé)任、違約處罰等關(guān)鍵性問(wèn)題，則僅作出原則性規(guī)定，甚至沒(méi)有規(guī)定。因此，可以說(shuō)文件的目的只是起到了規(guī)范參與試點(diǎn)的地方政府發(fā)行債券行為的作用。而且，地方政府債券發(fā)行試點(diǎn)實(shí)際上沿用了以往“誰(shuí)發(fā)起，誰(shuí)監(jiān)管”的傳統(tǒng)證券監(jiān)管方式，沒(méi)有解決債券發(fā)行與交易如何同現(xiàn)有債券市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則對(duì)接的問(wèn)題。而財(cái)政部門(mén)事實(shí)上又無(wú)法承擔(dān)起對(duì)地方政府債券發(fā)行及交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)，這一細(xì)分市場(chǎng)未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)更多監(jiān)管空白。

為做好地方政府債券發(fā)行試點(diǎn)工作，筆者建議由金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)一安排與地方政府債券發(fā)行與交易有關(guān)的重大事項(xiàng)，參照企業(yè)債務(wù)類(lèi)融資工具有關(guān)規(guī)定，對(duì)于地方政府債券的信息披露、交易規(guī)則、償付責(zé)任、違約追索等提出細(xì)化要求。同時(shí)，逐步放松對(duì)于地方政府發(fā)行債券的行政性管制，讓地方政府自主選擇發(fā)行券種、發(fā)行場(chǎng)所、定價(jià)機(jī)制和制定償債計(jì)劃；另外，適當(dāng)限制商業(yè)銀行持有地方政府債券，積極引入銀行體系外資金特別是來(lái)自個(gè)人投資者的資金，逐步建立和完善地方債券市場(chǎng)，形成“銀行有限參與，市場(chǎng)梯度發(fā)展，群眾積極監(jiān)督”的地方政府債券發(fā)展機(jī)制。