地方政府債券發行試點 需填補監管空白

地方政府債券發行的正規化和常態化，不僅僅是為國內債券市場增加了一個可投資品種。更重要的是，它打開了一個重要改革時間窗口。為完善我國地方政府債務管理體制，提高國內直接融資比重，增加人民群眾財產性收入創造了機會。

首先，地方政府辦理債券自發自還業務，意味著中央政府將償債責任正式落實到地方政府身上。同以往以銀行貸款為主的融資方式相比，發債融資的市場化程度更高，地方政府需要適應并逐漸擅長通過公開市場募集資金和接受市場監督。鑒于市場投資者的多元化特征，地方政府需要根據投資者的不同要求以及市場形勢，有針對性地制定債券發行方案，提高發債主體和債券自身的信息透明度，接受債權人監督，以逐步提高市場聲譽，控制融資成本。

其次，我國地方政府債券通常被視為準主權級債券，同國債一樣具有剛性兌付特征。但地方政府理論上不能夠通過超發貨幣的方式履行兌付責任，因此地方政府只能通過常規渠道組織資金，履行到期兌付責任。這對于地方政府完善債務管理機制以及風險預警系統提出了新要求。

第三，對于很多地方而言，發行地方政府債券的主要功能是以債券融資替代銀行信貸融資，以中長期資金替代短期融資，以政府顯性債務替代隱性債務。而中央政府的一個很重要目標是分散地方政府債務過分集中于銀行體系的風險，將風險通過債券市場分散和轉移出去。這就要求向地方政府出借資金的主體應逐步由銀行轉換為多元化的市場投資者。而目前以銀行為主體的銀行間債券市場盡管是我國主要的債券發行及交易市場，但它還不能夠完全滿足投資主體多元化的需要，這對我國建設多層次債券市場提出了新要求。

地方政府自行發債被認為可以借助市場力量，強化外部約束，迫使地方加強債務管理和建立風險預警系統，確保地方財政安全。在發達市場，地方政府債券一般可以豁免發行注冊程序，信息披露也可以適當簡化，投資者的利息收益甚至可以免稅。但是這并不意味著地方政府可以隨意舉債甚至逃避償債責任。在我國，由于政治體制差異和傳統財政體制的原因，中央政府仍然對地方政府債務承擔連帶責任，投資者總體上還不需要為地方政府的債務風險擔憂。但是，隨著近年來地方政府債務的迅速膨脹，中央對于地方債務的潛在擔保也顯得不那么保險。地方政府債務負擔的迅速增長是在中央、地方事權、財權不對稱，地方財政管理體制不健全的大背景下出現的，其對中央政府信用的透支已經到了危及國家財政安全的程度。如果不改變現行體制，那么地方政府債務的持續膨脹必將突破中央政府承保底線，導致國家主權債務風險上升，惡性通脹可能性加大。