“紅頭文件”式審批已行不通 政府將權力瘦身

　　國務院審改辦部門行政審批事項匯總清單截圖。

國務院發出通知清理非行政許可審批事項，專家詳解——

“紅頭文件”式審批，行不通了！

本報記者 盛若蔚 趙 兵

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行政許可與非行政許可審批

行政許可是指行政機關根據相對人的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。嚴格來講，只有法律、行政法規可以設定行政許可。簡單來說，按照《行政許可法》設定的行政審批，則為行政許可審批。

《行政許可法》規定：“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法?！币簿褪钦f，這種不適用《行政許可法》的審批，就屬于非行政許可審批。

國務院部門審批事項 非行政許可約占三成

今年3月，國務院審改辦公開了國務院各部門行政審批事項匯總清單，涵蓋60個相關部門，1235項正在實施的行政審批事項，其中非行政許可事項369項，約占三成。

不難看出，非行政許可審批在目前行政審批制度中占有不小的比例。

4月22日，中國政府網公布了《國務院關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》(以下簡稱《通知》)，要求將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調整為政府內部審批事項，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。

《通知》有哪些值得關注的亮點？本報記者采訪了有關專家。

“紅頭文件”式審批影響政府效能和市場活力

非行政許可審批事項的存在，主要源于《行政許可法》為其保留的一席之地。《行政許可法》第三條第二款規定：“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法。”而在《行政許可法》公布實施后，根據當時有效管理的需要，國務院于2004年決定保留部分屬于政府內部管理事務的非行政許可審批事項。

中國人民大學公共管理學院教授劉太剛表示，這主要是因為《行政許可法》的立法意圖是規范作為外部行政行為的行政許可，而所謂的非行政許可審批屬于行政系統的內部管理活動，不屬于外部行政行為。

“一定意義上看，非行政許可審批事項的存在也是為了方便部門管理，但客觀上逃避了設定行政許可的嚴格規范?！眹倚姓W院公共管理教研部教授宋世明認為。

實際上，非行政許可審批通常被認為是一些沒有法律依據的“紅頭文件”所規定的審批事項，而這一直以來也是政府行政權力的“灰色地帶”。在非行政許可審批過程中，由于沒有明確的法律規定，對政府非行政許可審批權的制約監督薄弱，導致權力尋租空間較大，也容易形成腐敗滋生的土壤。

專家指出，過多非行政許可審批事項的存在，一方面使得政府“管得太多”，增加了政府負擔，降低了政府的效能；另一方面又給公民個人和企業帶來了諸多不便，降低了社會和市場運轉的效率，同時還限制了市場的活力，影響了市場在資源配置中發揮的作用。

由此可見，清理非行政許可審批事項勢在必行。

清理后將進一步實現政府“權力瘦身”

“《通知》的一大亮點，在于清理針對公民、法人或其他社會組織的非行政許可審批。一些部門的非行政許可審批事項大大超過行政許可審批事項，在一定意義上意味著，非規范的行政審批權限設定超過了規范的行政權限設定，偏離職權法定的軌道，增加了公民、法人和其他組織的義務。”宋世明認為，這種狀況不利于規范行政審批權限的設定和實施，不利于更好地保護公民、法人和其他組織的合法權益，不利于有效監督行政機關實施行政管理。

事實上，已有地方開始清理非行政許可審批事項。4月17日，天津市通過的2014年版《天津市行政許可事項目錄》，就廢止了54項非行政許可審批事項。通過取消這些事項，既克服了政府對微觀事務管理的“越位”問題，又方便了企業，調動了企業生產經營的積極性。

“此次清理是行政審批改革的延續和推進。其出發點就是要‘激發市場活力、增強發展動力’，把權力關進籠子里，讓政府權力規范運行?！眲⑻珓傉f。

專家表示，可以預見，在清理非行政許可審批事項后，將有助于政府職能轉變和市場功能優化，提高政府效能。同時，這也有助于壓縮權力尋租空間、遏制地方“跑部錢進”等不正之風。同時，通過清理實現中央政府的“權力瘦身”，也將為地方政府全面清理非行政許可審批事項作出表率，有助于地方各級政府推進依法行政的進程。

“非行政許可審批”類別將一去不返

細讀《通知》，可以發現，本次清理對象分別針對面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項和面向地方政府等方面的非行政許可審批事項，該取消的一律取消，該調整的堅決調整。

“從《通知》要求看，兩種類別的清理中，因工作需要而保留或調整的程序及標準是有很大區別的?！彼问烂髡f。對于面向公民、法人及其他組織的非行政許可審批事項除了取消外，若確有工作需要的可以依法履行新設行政許可的程序，但前提條件是符合《行政許可法》第十二條、第十三條規定的事項，并要按照《行政許可法》和《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》(國發〔2013〕39號)的規定進行設定。對于面向地方政府等的非行政許可審批事項，若要保留，則“實施部門要在一年內送交國務院審改辦審核，并報國務院批準后，統一調整為政府內部審批事項”，并沒有如前者的法律法規門檻。

從目前情況看，國務院有些部門已經完全取消了非行政許可審批，如文化部、人民銀行、質檢總局等部門的非行政審批事項皆為零，但有的部門非行政審批事項比例仍然較大。以國家稅務總局為例，其行政審批事項共有87項，其中行政許可事項7項，非行政許可審批事項高達80項，這就為清理工作增加了不小的難度。

“國務院各部門是清理的主體，這是一場典型的自我革命，難度可想而知。相信以此為契機，在國務院的強力督促下，今后再想通過發‘紅頭文件’搞審批，行不通了。”宋世明充滿期待。