主導國被強調 馬來西亞會失去搜救調查主導權嗎

“馬來西亞是整個搜尋行動的主導國家，竟然連艘船都沒派到南印度洋。”3月27日，馬來西亞高級別技術代表團在和失聯乘客家屬在北京舉行溝通會時，一位記者在人群后嘀咕了一下。雖然當天馬來西亞宣布正在部署皇家海軍和空軍前往珀斯以西的搜索區域，但對于馬方在這次搜尋調查行動中的作為已經招致不少非議之聲。

馬來西亞方面曾經說，關于MH370失聯客機的搜尋調查工作是“史無前例的國際合作”。按照《國際民用航空公約》，馬方在搜尋調查中的主導權毫無爭議，但是不論是馬方還是中國、美國和澳大利亞政府，都曾在不同場合“不厭其煩”地強調馬方的主導權，從中傳遞出的信號耐人尋味。

多次被強調的主導國

昨天，澳大利亞海事安全局召開了新聞發布會，宣布搜索區域將向東北移動1100公里，面積約為31.9萬平方公里。隨著越來越多搜尋和調查力量在澳大利亞西部城市珀斯的聚集，吉隆坡能夠傳遞出來的有效信息似乎越來越少，馬來西亞方面昨天表態說在南印度洋的搜尋由澳大利亞主要負責協調，不過澳大利亞方面仍然按照“慣例”強調，馬來西亞是整個行動的主導國家。

據不完全統計，在MH370航班失聯以來，關于馬來西亞是搜尋調查主導國的“強調”言論已經出現了近20次。本月11日，中國外交部發言人秦剛在例行記者會上表示，馬航客機疑似失聯海域的搜救行動理應由馬方主導，負責協調，馬來西亞交通部長在例行的新聞發布會上也曾經多次說馬方是主導國家。

唯一一次言論的變化出現在3月18日，馬來西亞政府舉行發布會稱，南北兩大走廊的搜救工作已經啟動，整個搜救行動依然由馬來西亞方面協調，南部走廊搜救工作由澳大利亞和印尼主導，北部走廊搜救工作由中國和哈薩克斯坦主導。不過在搜尋的區域聚焦在南印度洋海域之后，此前曾“放權”給澳大利亞的馬來西亞方面再次強調，馬方有義務有責任主導搜救，將會繼續進行協調工作。

盡管澳大利亞在此次搜尋行動中表現出了積極、開放的態度，但是在每次例行發布會上強調馬來西亞的主導權已經成為了澳方的一種習慣。“強調”從未停止或許是因為外界已經有了馬方在協調各個國家和機構方面“力不從心”的聲音。

據美國《華爾街日報》報道，此前印度、泰國、日本和印度尼西亞等國曾經表示，他們的某些艦船和飛機因缺乏來自馬來西亞的指示而處于閑置狀態。就在南部走廊搜尋工作力度加大之時，印度和日本等國的偵察機還在等待指示。此外，在馬來西亞代理交通部長希沙姆丁表示了哈薩克斯坦將是主導中亞地區搜尋工作的國家之一后，哈薩克斯坦交通運輸部部長卻表示尚未收到來自馬來西亞的任何請求。

除了對疑似失聯海域的搜尋，在事件調查分析層面，馬來西亞多次宣布的重大信息和結論也引發了不少議論。本月24日，馬來西亞總理宣布，失聯航班已經落入印度洋南部海域。針對MH370失聯客機已經“終結”的結論，中方迅速派出特使前往馬來西亞，要求馬方全面準確地提供得出上述結論的所有信息和證據。美國國務院發言人瑪麗·哈夫25日也表示，美方目前正試圖通過數據分析“獨立證實”這一結論。

為何一定是馬來西亞

在一些失聯乘客的家屬和專家看來，統籌搜救調查行動的難度已經超出了馬來西亞的能力。那么，為什么整個事件的主導國家一定是馬來西亞呢？

一架在馬來西亞經營并登記的飛機，由美國的波音公司生產，發動機來自英國，絕大多數乘客是中國人，在越南管制區失去了聯系，最后可能墜落的地點有可能在南印度洋的公海。作為一起涉及調查搜尋的國家多達26個的客機失聯事件，不少觀點認為，不論是波音所在的美國、發動機生產商羅羅公司所在的英國，還是中國都應該比馬來西亞更有能力去主導整個事件的調查搜尋工作。事實上由馬來西亞主導也是有據可查、毫無爭議，馬來西亞的主導整個行動根據的是《國際民用航空公約》。

針對由馬來西亞方面主導搜尋行動的問題，中國國際問題研究所特聘研究員賈秀東告訴北京青年報記者，整個搜救工作涉及的國家和國際組織很多，其實是一個多頭并進的協調機制，中國也在其中發揮敦促、協調的工作，但是仍應由馬方作為主導力量。“馬來西亞是承運一方，馬政府有責任主導搜尋和調查工作，即使現在疑似墜毀區域在南印度洋，它也應該積極主動地聯系、跟蹤、配合，如果能力不夠，也應積極協調，他們本身也承諾這么做。”

在事件的調查層面，按照《國際民用航空公約》第26條的規定：“一締約國的航空器如在另一締約國的領土內失事，并導致死亡或重傷或表明航空器或航行設施有嚴重技術缺陷時，失事所在地國家應在該國法律許可的范圍內，依照國際民用航空組織建議的程序，著手調查失事情況。”

根據這條規定的理解，很多人認為澳大利亞可以成為主導國家，但是，按照澳大利亞方面對搜尋范圍的表述，疑似殘骸所在海域已經超出了澳大利亞領海所轄范圍。根據《國際民用航空公約》附件13《航空器事故和事故征候調查》規定：“如果在任何國家的領土之外出事，（航空器的）登記國具有進行調查的責任。”依照這一原則，調查仍將由MH370所在國馬來西亞承擔。國際問題專家賈秀東也認為，若飛機墜海的領域屬于公海，馬方仍然義不容辭地需要主導后續調查工作。

此外，按照《航空器事故和事故征候調查》有關規定，作為是失事飛機的登記國和經營人所在國，馬來西亞也需要盡快將他們掌握的有關事故或事故征候的通知發給設計國、制造國。

主導國的工作有多復雜

從泰國灣到馬六甲海峽，從南北兩線再到最后鎖定南印度洋的區域，隨著疑似失聯地點的不斷轉換，馬來西亞需要協調的國家名單也在不斷地增減。截至目前，參與南印度洋海域搜尋的已經包括中國、澳大利亞、美國、韓國、日本以及準備啟程的馬來西亞飛機和船艦。此前在剛剛確定搜尋分為南北兩線時，馬來西亞代理交通部長希沙姆丁當時說，搜尋范圍確定為南北兩線涉及的國家多達26個。

除了協調各個國家的搜尋力量，馬來西亞還是各方面信息的集散地。來自中國、法國、泰國的衛星近日都在疑似海域發現了可疑漂浮物，馬來西亞方面在接收到這些信息后還要將其傳遞到目前搜尋力量聚集的澳大利亞。

雖然馬來西亞沒有透露有多少部門介入了MH370失聯事件的調查工作之中，但是從陸續傳遞出來的信息可以看出，馬來西亞軍方、交通部、民航局、衛星遙感局、皇家警察以及情報部門正在承擔著數據分析、信息溝通和可疑人員調查的任務。

澳大利亞海事安全搜救協調中心（AMSRCC）、澳大利亞運輸安全局（ATSB）、澳大利亞海事安全局（AMSA）、法國航空事故調查處（BEA）、英國航空事故調查局（AAIB）、美國交通運輸安全委員會（NTSB）、美國聯邦調查局（FBI）、國際海事衛星組織（Inmarsat）、空中客車、波音、羅羅公司……隨著事件的進展，更多的官方機構、科研機構和公司已經加入到MH370失聯客機的搜尋和調查工作中來，馬來西亞方面承擔的協調壓力也正在不斷增加。

也正是在這個背景下，馬來西亞于本月20日宣布，在與多國協調溝通后，已經建立起一個“營救協調中心（RCC）”，營救協調中心的成員就包含了上述機構和澳大利亞、馬來西亞等國家的工作組。關于營救協調中心的功能和職責，《國際民用航空公約》中有明確的解釋。在附件12《搜尋與救援》第5章把搜尋情況分為三個不同階段，并詳細規定了對每種類型的事件所應采取的行動。

在“情況不明階段”，通常是在與航空器失去無線電聯絡并不能再次取得聯絡或航空器未能到達目的地點時宣布。在這一階段，可啟動有關的營救協調中心（RCC），RCC的職責是收集并分析與所涉航空器有關的報告和資料。根據具體情況，情況不明階段可發展為“告警階段”，這時RCC將向有關的搜救單位告警并開始采取進一步行動。

在可合理地認定航空器已遇險的情況下，將宣布“遇險階段”。在這一階段，RCC負責采取行動援救航空器并盡快確定其位置。將按照事先確定的一套程序通知航空器經營人、登記國、有關的空中交通服務單位、毗鄰的RCC和有關的事故調查當局；制定開展搜尋與援救工作的計劃并協調其實施。

“所有的國家都很努力，但是這是一個很難的工作。”馬來西亞代理交通部長希沙姆丁昨天說，現在還是在不斷地重復計算那些數據，最難的一點是如何安排艦艇和船只到南印度洋。

馬來西亞是否能夠勝任

營救協調中心的出現無疑在一定程度上理順了各個國家、各個機構協調搜尋和調查的關系。不過現實的情況是，南印度洋的海面上即使發現了一個小小的木制托盤，也要和馬來西亞提供的貨物清單進行比對，以確認是否來自于失聯的客機。澳大利亞海事安全局工作人員曾向北青報記者表示，海事安全局此前已經要求吉隆坡航空救援協調中心提供一份MH370航班的貨運清單。“我們經常提出這個請求，它已經成為我們日常搜尋工作的一部分。但是到目前為止，馬方還沒有把飛機上的貨運清單給我們。馬方也并未對這個請求提出明確拒絕。”法航477航班事件中，法國和巴西方面事先采集了機上人員親屬的DNA樣本，以方便在發現遺體時進行比對，不過截至目前，尚未有證據顯示馬來西亞正在做這方面的工作。

在部分專家看來，掌控整個搜尋和調查工作已經超出了馬來西亞的管理能力，美國《紐約時報》認為，自然災害等災難事件相對較少，馬來西亞幾乎沒有應對這一規模危機的經驗。馬來西亞前律師協會主管亞比加·斯里瓦森則表示，馬來西亞政府已經習慣了先前的日子，這場危機讓官員們以他們并不熟悉的方式承擔責任。

但也有學者認為，在這樣一起“史無前例”的事件中，馬來西亞對重大事件的管理機制有欠缺也是可以理解的。“馬航屬于馬來西亞，過去這段時間以馬來西亞為主導。馬來西亞在前期確實派了一些搜救力量，但是由于它的搜救力量有限，在遠離馬來西亞的區域比較難以發揮作用，還得靠其他國家的支持。”中國國際問題研究所特聘研究員賈秀東說。

一位航空法專業律師向北青報記者指出，“搜尋工作一般是由事故發生地主導，但是如果這片海域屬于公海，航空器的登記國和經營國都可以主導，如果航班上的多數旅客來自中國，中國也是可以主導的。在這個問題上可以協商，并沒有硬性的規定。”

馬來西亞會失去或放棄此次國際行動的主導權嗎？澳大利亞官員昨天說，針對如何協調各國力量參與搜尋而不會導致搜索混亂，澳大利亞曾經和各個國家協商過這個問題，結論是馬方依舊為主要負責國家，澳方亦會協助。

也有評論認為，馬來西亞應該把搜尋和調查的主導權移交給中國或美國，不過目前馬來西亞官方仍然在強調自己是主導國家。針對過去三周馬來西亞遭受的外界批評，希沙姆丁昨天在例行新聞發布會上說：“即使重新來過我們做的也不會和之前做的有什么不同，歷史會給我們公正的評價。我們一直堅持透明化、公平、盡責，歷史會給我們公正的評價。”

文/本報記者 桂田田

主導國“被強調”的不完全統計

■3月10日

馬來西亞國防部長在發布會開始便表示，目前搜救工作仍然由馬來西亞方面主導。 ■3月11日

中國外交部發言人秦剛在例行記者會上表示，馬航客機疑似失聯海域的搜救行動理應由馬方主導，負責協調。

■3月16日

馬來西亞交通部的聲明說，失聯客機的搜救工作仍然是由馬來西亞主導的多國行動。

■3月18日

馬來西亞政府在吉隆坡國際機場舉行新聞發布會，目前，南北兩大走廊的搜救工作已經啟動，整個搜救行動依然由馬來西亞方面協調，南部走廊搜救工作由澳大利亞和印尼主導，北部走廊搜救工作由中國和哈薩克斯坦主導。

■3月19日

美國白宮發言人卡尼在當天的記者會上強調，搜尋工作一直是由馬來西亞政府主導，美國為其提供盡可能的幫助。

■3月22日

馬來西亞代交通部長希沙姆丁說，目前還沒有任何跡象表明飛機不在搜索區域，所以馬方會繼續主導在此區域搜救。

■3月24日

馬來西亞總理納吉布在記者會上表示，參加搜救的國家非常多，馬方有義務有責任主導搜救，將會繼續進行協調工作。

■3月24日

美國國防部發言人柯比證實，對馬航失聯客機的調查工作仍由馬來西亞方面主導，美方目前仍繼續對搜尋工作提供協助。

■3月25日

澳大利亞副總理沃倫·特拉斯在接受采訪時說，失聯客機的相關工作現在進入調查階段，調查責任在馬來西亞一方。

■3月25日

馬來西亞交通部代理部長希沙姆丁在記者發布會上表示，將一直全面協調馬航MH370的搜救活動，稱馬來西亞有義務也有責任來繼續協調主導搜救活動。

■3月28日

澳大利亞海事安全局稱，我們已經與各國協商，馬方仍舊為主要負責國，澳方亦會協助。文/本報記者孔德婧