專家談如何提高城鎮建設用地效率

提高城鎮建設用地效率是《國家新型城鎮化規劃》涉及的重點內容，是推進我國新型城鎮化的若干重大問題之一。中央城鎮化工作會議提出，要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。

嚴守底線，強化耕地資源保護

當前和今后一段時期，我國糧食產銷和供求的結構性矛盾不會發生根本改變，并將長期處于緊平衡甚至脆弱平衡狀態。人均耕地資源少，優質耕地資源不足，后備耕地資源匱乏，耕地污染加重，水資源和耕地資源存在嚴重的空間錯位，都對糧食安全構成威脅。強化耕地資源保護必須綜合采取行政、工程、技術等措施，從耕地數量管控、質量管理等方面豐富耕地保護內涵。

加快劃定永久基本農田，嚴格管控優質耕地。將優質耕地劃入基本農田實行永久保護，任何單位和個人未經批準不得改變或者占用。加強規劃管控，強化節約集約用地，依法依規審批用地，嚴格控制建設占用耕地特別是高等級耕地。依據規劃，鼓勵和引導工業、城鎮用地向未利用地、劣質農用地等區域發展。

大力推進農村土地整治，全面提升耕地質量等級。大力開展以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的農村土地整治，加大土地復墾力度，加快推進高標準基本農田建設。加強高標準基本農田日常管護，積極探索建立日常管護制度，明確管護主體，落實管護責任，保障管護經費。

嚴格落實耕地占補平衡，把好補充耕地質量關。嚴格執行耕地占補平衡政策規定，全面實行“先補后占”政策，積極探索“以補定占”機制，實現補充耕地與占用耕地數量和產能雙平衡。嚴格補充耕地項目驗收和地類變更，不斷提升補充耕地質量等級，切實提高新補充耕地產能。

持續加強監測評價，及時掌握耕地質量動態變化。健全耕地質量等級更新評價制度，定期開展系統性耕地質量等級調查評定工作，全面掌握和更新耕地質量等級狀況。依托國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，建立耕地質量等級監測機制。加強組織領導，落實耕地質量建設與管理共同責任，堅持將其作為耕地保護的重要內容，納入對地方各級政府的耕地保護責任目標考核。

調整結構，提高城鎮建設用地效率

城鎮建設用地快速增長。比較全國第二次土地調查與第一次調查的結果，1996年至2009年，全國城鎮建設用地規模增加278.5萬公頃，建設用地總量增加了582萬公頃，城鎮建設用地增長量占建設用地增長總量的48%。1996年至2009年，人均城鎮工礦用地由145平方米/人上升到171平方米/人，增長了18%，建設用地利用效率較為低下。必須采取切實有效措施，促進土地資源消耗水平明顯降低，城鄉區域空間結構不斷優化。

推動供地總量控制。實行整體調控建設用地規模、嚴格控制城鄉建設用地規模，通過完善土地利用總體規劃和計劃，通過劃定城市增長邊界，實現城鎮建設用地總規模的合理調控。要實行減量化供地，適當降低土地供應中的新增建設用地比重，引導存量城鎮工礦用地優先盤活，推動新增建設占地的有控制投放，在優化布局中保持建設用地流量，支撐經濟社會協調發展。

強化用途管制制度。加強土地用途管制，優化國土空間格局。探索城鄉建設用地優化和人口、產業轉移互動協調的新機制，推進以城市群為主要載體、大中小城市和小城鎮協調發展的新型城鎮化空間格局。探索建立以用途管制、權益管理為基礎、覆蓋地上地下空間的國土空間規劃體系，劃定基本農田邊界線、城鄉建設用地邊界線和生態紅線，建立土地用途轉用許可的規劃管理新模式。

優化城鎮用地結構。優化用地結構和城市布局，按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。嚴格控制新建各類新城新區，嚴格制止大廣場、大馬路等浪費現象。減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地等農業空間。

盤活城鎮存量用地。借鑒和總結國內外經驗，通過立體開發、復合利用、循環利用等方式，鼓勵開發利用城鎮地上地下空間，加快推進棚戶區、城中村、舊廠房等的改造，積極支持和推動城鎮低效用地再開發，盤活城鎮存量建設用地。

深化改革，推進節約集約用地

要堅持最嚴格的節約用地制度，統籌謀劃、深化改革，堅定不移地推進節約集約用地，形成經濟質量效益與土地利用效率同步提高的共贏格局。

建立節地評價制度。建立規劃和建設項目的節地評價制度。建立健全節約集約用地基礎信息調查、評價和披露機制，定期開展建設用地節約集約利用調查與評價，接受社會公眾監督。

健全節地標準體系。完善建設用地節約集約利用的標準規范，建立行政區域、城市、開發區等發展耗地、人均用地、用地結構等標準控制體系。完善工業項目用地指標、工程項目建設標準和用地標準，形成強制執行并定期更新的制度。

完善市場配置機制。發揮市場配置資源的決定性作用，建立反映資源稀缺程度的土地市場機制。進一步深化土地有償使用制度改革，堅持和完善招標拍賣掛牌出讓制度，縮小劃撥用地范圍。健全土地價格形成機制，構建城鄉一體的土地等級和價格體系，發揮土地價格對節約集約用地的引導作用，有序推進城鄉統一的建設用地市場建設。

完善利益調節機制。建立節約集約用地激勵機制，推進國土資源節約集約模范縣（市）創建活動。完善節約集約用地的地價優惠政策，從用地計劃、財政、稅收等方面予以獎勵。加快征地制度改革，加大土地保有環節征稅。

創新節地模式技術。吸取國內外節約集約用地經驗，以城鄉建設用地增減掛鉤、閑置土地處置、工礦廢棄地復墾、土地開發整理等土地綜合整治為平臺，優化存量土地盤活模式，不斷提升單位土地承載人口、經濟和建設的強度。大力開展節地技術創新，不斷探索地上地下空間利用、省地型住宅建設、污染廢棄地治理、交通水利等工程建設節地技術。

構建共同責任機制。堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的基本方針，切實轉變經濟發展方式和領導干部政績考核方式，探索建立節約集約用地目標考核責任制，逐步加大責任考核力度，強化責任追究與約束。

（作者為北京大學城市與環境學院教授）