歐盟腐敗滋生重拳打擊 回顧歐洲議會(huì)十年反腐路

3500起案件，335人入獄，總共服刑900年，平均每年追繳1億歐元贓款……這是歐盟反欺詐辦公室1999年至2012年法辦公職人員腐敗的一組數(shù)據(jù)。今年2月3日，歐委會(huì)出臺(tái)的報(bào)告更是讓人觸目驚心，歐盟每年因腐敗造成的約1200億歐元損失相當(dāng)于歐盟一年的財(cái)政預(yù)算。在貪欲的誘惑下，歐盟同樣滋生出與腐敗有關(guān)的現(xiàn)象，如議員和官員冒領(lǐng)工資、權(quán)錢(qián)交易、以權(quán)謀私等。為抵制腐敗，歐盟這些年可以說(shuō)打出了很重的組合拳。筆者2000年到比利時(shí)留學(xué)，2005年到歐洲議會(huì)正式擔(dān)任議員助理工作，10多年來(lái)親身經(jīng)歷數(shù)次歐洲議會(huì)應(yīng)對(duì)反腐的體制改革，無(wú)論是公職人員根據(jù)要求申報(bào)財(cái)產(chǎn)，還是所有歐洲議員同工同酬、議員助理強(qiáng)制公務(wù)員化等，很多措施都體現(xiàn)著歐盟嚴(yán)打腐敗的決心。

行為準(zhǔn)則不足以杜絕腐敗

筆者到歐洲的前一年，歐盟為反腐在制度上有過(guò)一次大動(dòng)作。1999年，歐盟在歐洲理事會(huì)的框架下，與歐洲非歐盟國(guó)家成立反腐敗國(guó)家聯(lián)合會(huì)。2001年，該組織出臺(tái)相關(guān)《公職人員行為準(zhǔn)則》，其中包括申報(bào)個(gè)人利益等一系列廣泛的要求。近年來(lái)，歐盟將公職人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)和收入以及配偶和子女的收入越來(lái)越多地納入反腐敗規(guī)定中。10多年來(lái)，歐盟施行所有公職人員(包括退休不久的公職人員)工資透明化。歐盟官方網(wǎng)站上公布所有工資等級(jí)。等級(jí)通過(guò)考核決定。每位公職人員按照各自的等級(jí)每月領(lǐng)取固定數(shù)目的工資。級(jí)別較高的官員每年還要申報(bào)財(cái)產(chǎn)，其中包括配偶和所受撫養(yǎng)子女擁有的資產(chǎn)。

歐洲《公職人員行為準(zhǔn)則》的出臺(tái)，并沒(méi)有讓腐敗現(xiàn)象徹底杜絕。歐洲議會(huì)在2007年前后出現(xiàn)過(guò)極為突出的腐敗問(wèn)題。2004年，立陶宛、波蘭、捷克、匈牙利等10國(guó)加入歐盟；2007年保加利亞和羅馬尼亞加入歐盟。隨著這兩次歐盟擴(kuò)容，一些經(jīng)濟(jì)較為不發(fā)達(dá)的國(guó)家獲得歐洲議會(huì)的席位。然而按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定，歐洲議員的工資待遇與各成員國(guó)國(guó)會(huì)議員水平一致。這就客觀造成歐洲議員同工不同酬的局面。在(2004-2009年)第六屆歐洲議會(huì)中，月薪最高的是來(lái)自意大利的議員，工資大概1.1萬(wàn)歐元左右；而工資最少的，像來(lái)自斯洛伐克、立陶宛這樣國(guó)家的議員，每月工資僅有七八百歐元。因此，一些議員為爭(zhēng)取更高收入，有的騙取會(huì)議補(bǔ)貼，在會(huì)議簽到簿上簽上大名就揚(yáng)長(zhǎng)而去；有的騙取出差補(bǔ)貼，謊稱(chēng)周末出差或坐飛機(jī)經(jīng)濟(jì)艙而按公務(wù)艙價(jià)格報(bào)銷(xiāo)。另一個(gè)客觀存在的問(wèn)題是當(dāng)時(shí)歐洲議會(huì)沒(méi)有把議員助理強(qiáng)制公務(wù)員化，所以一些議員為騙取助手經(jīng)費(fèi)，制造假身份證，雇不存在的人，有的申報(bào)自己的妻子、孩子甚至祖父做助手。

為打擊這種腐敗現(xiàn)象，歐盟決定從2009年第七屆歐洲議會(huì)開(kāi)始，所有議員同工同酬，月薪在9000歐元左右。所有議員助理公務(wù)員化，錄用要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查，不允許議員雇親屬。這些制度出臺(tái)后，筆者發(fā)現(xiàn)身邊的一些熟面孔很快就見(jiàn)不到了。歐盟在2012年1月1日出臺(tái)的行為守則要求每位歐洲議員有義務(wù)向公眾提交其財(cái)務(wù)狀況的詳細(xì)聲明。聲明還要求細(xì)致到他們到哪里旅行、住宿、生活費(fèi)用、報(bào)銷(xiāo)費(fèi)用等。如果以公務(wù)身份與人就餐，還要記錄有哪些人，吃了什么，談?wù)摿四男┰?huà)題。聲明要告知參加了哪些活動(dòng)。在代表歐洲議會(huì)官方身份收到禮物時(shí)，禮物也必須申報(bào)。細(xì)則聲明刊登在歐洲議會(huì)官方網(wǎng)站上。任何違反行為守則的議員都會(huì)受到處罰，處罰由議長(zhǎng)在全會(huì)上宣布，并刊登在議會(huì)網(wǎng)站上。在筆者看來(lái)，此舉會(huì)影響受處罰議員的政治前途。

在體制上，歐洲議員有監(jiān)督歐盟機(jī)構(gòu)和歐盟官員的權(quán)力，監(jiān)督歐盟開(kāi)支也是一項(xiàng)重要的責(zé)任。歐洲委員會(huì)曾因歐盟資金管理不善，項(xiàng)目專(zhuān)款被濫用、欺詐、貪污等問(wèn)題遭歐洲議會(huì)彈劾。1999年1月14日，歐洲議會(huì)在對(duì)歐洲委員會(huì)的不信任動(dòng)議被否決后，即決定成立由5人組成的“獨(dú)立專(zhuān)家委員會(huì)”，15日下午提出的關(guān)于歐洲委員會(huì)舞弊、徇私和財(cái)務(wù)管理不當(dāng)?shù)膱?bào)告長(zhǎng)達(dá)146頁(yè)，措辭嚴(yán)肅地列舉了委員會(huì)舞弊嚴(yán)重、任人唯親、管理混亂的現(xiàn)象。3月15日夜間，歐洲委員會(huì)20名委員經(jīng)過(guò)3個(gè)小時(shí)的討論后宣布集體辭職，這是自1958年1月《羅馬條約》生效以來(lái)，歐洲委員會(huì)首次集體辭職。

反欺詐辦公室13年辦案3500起

正是因?yàn)?999年3月的這次丑聞，歐盟當(dāng)年成立反欺詐辦公室，它是打擊欺詐的核心組成部分。雖然它是歐洲委員會(huì)的一部分，但是它有特殊獨(dú)立的屬性，目前由435位公職人員組成。來(lái)自意大利的喬瓦尼·凱斯勒是現(xiàn)任最高領(lǐng)導(dǎo)，擁有很深厚的法務(wù)背景，當(dāng)選過(guò)意大利國(guó)會(huì)議員，多年一直致力于反腐工作。反欺詐辦公室可進(jìn)入所有歐盟成員國(guó)或歐洲機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行欺詐調(diào)查，也可以在非歐盟國(guó)家的配合下進(jìn)行外部調(diào)查，重點(diǎn)調(diào)查打擊欺詐、腐敗和其它非法活動(dòng)。關(guān)于在歐盟的內(nèi)部調(diào)查，反欺詐辦公室能直接和突擊進(jìn)入任何歐盟機(jī)構(gòu)、組織、辦事處等部門(mén)，有獲取任何信息的權(quán)力。在調(diào)查完畢后，反欺詐辦公室擬定一份報(bào)告，包括所應(yīng)采取的行動(dòng)建議。反欺詐辦公室直接由歐洲議會(huì)內(nèi)部的一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)監(jiān)督。據(jù)官方數(shù)據(jù)，從1999年至2012年，反欺詐辦公室已執(zhí)行3500起案件調(diào)查，歐洲335名公職人員或政治家被送入獄，總共服刑900年，追繳贓款11億歐元，平均每年追繳1億歐元。反欺詐辦公室還追回9.45億歐元預(yù)算，成員國(guó)法院累計(jì)判刑511年，其中不包括70年緩刑。其中最轟動(dòng)的當(dāng)屬調(diào)查歐洲議會(huì)前議員、奧地利前內(nèi)政部長(zhǎng)恩斯特?施特拉塞爾，他最終入獄4年。2011年兩名《泰晤士報(bào)》記者喬裝成說(shuō)客與恩斯特見(jiàn)面時(shí)，他涉嫌以幫助修改議會(huì)提案為條件，接受權(quán)錢(qián)交易。

因?yàn)槎魉固厥苜V事件，歐洲議會(huì)重新規(guī)范了議員在接受游說(shuō)過(guò)程中的行為準(zhǔn)則。腐敗現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生在政府公關(guān)和游說(shuō)的過(guò)程中。在筆者看來(lái)，游說(shuō)是歐盟政治體制下最重要的民主協(xié)商手段。在一個(gè)決策的過(guò)程中，所有被涉及的大小歐盟機(jī)構(gòu)的公職人員都會(huì)與代表各方利益的協(xié)會(huì)、非政府組織、企業(yè)、行業(yè)和專(zhuān)業(yè)組織、工會(huì)、智庫(kù)等組織接觸。為避免歐盟官員在與這些利益集團(tuán)接觸時(shí)產(chǎn)生腐敗問(wèn)題，在歐盟理事會(huì)的支持下，歐洲委員會(huì)與歐洲議會(huì)聯(lián)合建立了“歐洲透明注冊(cè)”系統(tǒng)。注冊(cè)的利益集團(tuán)必須注明代表哪方利益、目的、目標(biāo)、資金來(lái)源，以及指定所代表的客戶(hù)或會(huì)員等信息，此外還要遵守“不能以不正當(dāng)手段獲取信息”等一系列行為守則。注冊(cè)的利益集團(tuán)信息必須真實(shí)準(zhǔn)確，在網(wǎng)站上公開(kāi)透明，向公眾開(kāi)放。目前已有大約1.5萬(wàn)家利益集團(tuán)注冊(cè)了“歐洲透明注冊(cè)”系統(tǒng)。

濫用職權(quán)，造成行政失當(dāng)也被看成是一種腐敗。馬斯特里赫特條約為歐盟創(chuàng)立了歐洲監(jiān)察員。歐洲監(jiān)察員由歐洲議會(huì)選舉產(chǎn)生，可以調(diào)查包括歐洲議會(huì)在內(nèi)的所有歐盟機(jī)構(gòu)和組織，并且制定關(guān)于行政失當(dāng)?shù)膱?bào)告。任何在歐盟地區(qū)生活的自然人都可以通過(guò)信件、傳真或電子郵件等方式向歐洲監(jiān)察員投訴。投訴表格可在各成員國(guó)的歐洲監(jiān)察員辦公室領(lǐng)取，也可在官方網(wǎng)站上下載。在歐洲工作多年，筆者認(rèn)為“濫用職權(quán)”最主要的是對(duì)“沖突利益”的定義。歐盟定義“利益沖突”是指公職人員的某種行為與私利掛鉤，如決策者的利益沖突；決策、公共財(cái)政分配、公共采購(gòu)方面的利益沖突等。

在歐洲，腐敗不僅僅是經(jīng)濟(jì)犯罪。來(lái)自英國(guó)的歐洲議員德瓦告訴筆者，行賄與受賄最大的危害并不只是資金的丟失，而是決策者在做決策時(shí)，不能為他所效力的機(jī)構(gòu)或國(guó)家負(fù)責(zé)，而最終腐蝕機(jī)構(gòu)，甚至瓦解國(guó)家。歐盟已將官員的行賄與受賄確定為刑事犯罪。此外歐盟及成員國(guó)的各級(jí)政府每年向民眾公開(kāi)政府開(kāi)支和運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，施行公共監(jiān)督。

措施頻出，為何腐敗仍在

可以說(shuō)歐盟在抵制腐敗問(wèn)題上采取了一系列的手段。然而，歐盟的腐敗現(xiàn)象仍屢見(jiàn)不鮮。這是筆者一直思考的問(wèn)題。歐委會(huì)今年2月3日剛出臺(tái)的報(bào)告指出，歐盟因腐敗造成的損失大概每年1200億歐元。這相當(dāng)于歐盟一年的財(cái)政預(yù)算，占整個(gè)歐盟國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1%。在28個(gè)成員國(guó)中，腐敗發(fā)生最為嚴(yán)重的國(guó)家為：克羅地亞、捷克、立陶宛、保加利亞、羅馬尼亞、希臘。但從積極的角度看，這份報(bào)告對(duì)各成員國(guó)腐敗情況進(jìn)行了權(quán)威檢測(cè)，確立更高的廉政標(biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)不同的腐敗領(lǐng)域和成功案例提供了政策建議。由此可見(jiàn)，歐盟希望以此報(bào)告，加強(qiáng)各成員國(guó)在反腐進(jìn)程中扮演的重要角色。

歐盟反腐有措施，有決心，但似乎腐敗問(wèn)題并不能單靠任何制度和手段一次性徹底根除。倘若這種存在是反復(fù)而且必然的現(xiàn)象，那么抵制腐敗就應(yīng)該是一個(gè)永久、反復(fù)而且不斷更新手段的任務(wù)。在筆者看來(lái)，公職人員只有先樹(shù)立良好的精神觀念，才能要求減少物質(zhì)方面的腐化。抵制腐敗過(guò)程中會(huì)遇到阻礙，應(yīng)剛?cè)徇m宜，合理推行。最重要的是，整治腐敗要?jiǎng)訖C(jī)純正，過(guò)程講究，前赴后繼，才能長(zhǎng)期持久地把腐敗現(xiàn)象降低到最小化。(作者為歐洲議會(huì)議員助理兼歐洲議會(huì)歐中友好小組秘書(shū)長(zhǎng)蓋琳)