聚焦城管困局：形象堪憂 人少事多增編幾無可能

亂局：城管是改革代價的承擔(dān)者

“城市管理相對集中行政處罰權(quán)和開展綜合行政執(zhí)法工作目前所面臨的種種理論困惑和實踐難題，本質(zhì)上都是社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程中不可避免的障礙，是相對集中行政處罰權(quán)和開展綜合行政執(zhí)法之后遇到的困難?！敝袊ù髮W(xué)法治政府研究院副院長王敬波說。

在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國非常重視城市建設(shè)，卻相對忽視了城市管理。在城管隊伍設(shè)置之前，城市管理實行分散執(zhí)法，一個流動攤販在路邊擺攤，可能遇到公安、交通、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保等部門陸續(xù)甚至同時執(zhí)法，呈現(xiàn)出“七個大蓋帽管不住一頂小草帽”的現(xiàn)象。

1996年3月，行政處罰法頒布，其中第16條專門做出“相對集中行使行政處罰權(quán)”的規(guī)定。1997年5月，北京市宣武區(qū)率先成立城管部門，集中行使街頭執(zhí)法權(quán)。后來，隨著試點的成熟，城管部門在全國各地普及開來。

城管將原屬多個機構(gòu)的行政職權(quán)統(tǒng)一行使，是行政管理體制改革的探索者。由于直接與群眾打交道，城管也成為了改革代價的承擔(dān)者和矛盾聚焦者。北京市社科院管理研究所所長張耘說：“我國公共管理、公共服務(wù)長期不到位，社會保障還存在很多問題，公共需求與供給不足之間的矛盾、公共秩序與個人自由的矛盾、管理者與被管理者的矛盾等，均集中體現(xiàn)在城管執(zhí)法環(huán)節(jié)。”

張耘說，近些年來，隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，大量外來務(wù)工人員涌入城市。一些人用鄉(xiāng)村的思維方式和生活方式去適應(yīng)城市生活，必然產(chǎn)生各種問題，無照游商就是最明顯的例子。而另一方面，由于城市功能區(qū)、生活配套設(shè)施特別是商業(yè)網(wǎng)點的設(shè)置缺失，市民生活需求得不到滿足，也為小攤小販的大量出現(xiàn)提供了生存空間。當(dāng)城管要取締他們的謀生方式時，遇到的反抗情緒必然很激烈，沖突也就成了幾乎不可避免的事情。

“這些沖突并非因城管而起，城管只是因為處在城市管理最前沿而成了被質(zhì)疑的對象。”張耘說。

國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊小軍也在接受媒體采訪時說：“同樣的問題，誰去處理都不會有好結(jié)果，無非是城管倒霉，這些事都由他們?nèi)プ隽T了。”

困局：人少事多，增編幾無可能

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川研究發(fā)現(xiàn)，城管部門一般管理12至14個領(lǐng)域，涉及管理事項共有200多項，最多的城市達300多項，而且許多地方政府對城管部門尤其依賴，疑難問題都交給城管部門處理。記者注意到，在很多城市對城管職責(zé)的規(guī)定中，幾乎都會寫上“承辦市政府交辦的其他事項”，這也給地方政府隨意使用城管隊伍提供了依據(jù)。

以北京為例，官方數(shù)據(jù)顯示，北京城管履行12個方面363項處罰權(quán)；日常執(zhí)法中，需要協(xié)調(diào)53個單位，配合14個部門；每年承擔(dān)約2800場次重大活動的外圍環(huán)境保障、管理秩序和維護工作，處理約130萬件網(wǎng)格件、熱線件；市長熱線反映的問題，近一半轉(zhuǎn)交城管來處理……此外，2008年北京奧運會之前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，北京當(dāng)時約有30萬流動攤販。北京市城管局相關(guān)負(fù)責(zé)人說，近幾年長居北京的小販可能遠(yuǎn)多于此數(shù)，這也是城市管理中的一大難題。

與如此繁雜的職責(zé)和2000多萬常住人口相對應(yīng)的是，北京城管僅有正式執(zhí)法人員6500多名，另聘有輔助執(zhí)法人員(俗稱“臨時工”)7300多人，比在編執(zhí)法人員還多。

“北京城管編制按常住人口的萬分之三點五核定，在中央要求地方編制只減不增的大背景下，增加城管編制幾乎不可能?！鄙鲜霰本┦谐枪芫重?fù)責(zé)人說，“人員不足的問題我們主要通過科技手段來解決?！?/p>

2012年9月，北京城管物聯(lián)網(wǎng)平臺一期工程投入使用。該平臺整合了公安局、交管局的1.7萬多個監(jiān)控攝像頭以及城管局自有的一些攝像頭，可覆蓋全市，實現(xiàn)全天候監(jiān)控，節(jié)省了大量的人力物力。過去，在重要地段需要城管24小時盯守，一個地點需要十幾人輪班；而現(xiàn)在，一到兩個攝像頭就能起到更好的威懾效果。在北京夜間施工擾民舉報量排名前十的工地裝上攝像頭和噪音探頭后，舉報量直線下降。

目前，北京城管物聯(lián)網(wǎng)平臺正在進一步完善，其節(jié)省人力的優(yōu)勢將進一步顯現(xiàn)。但即使如此，在大量臨時任務(wù)中，北京城管依然需要額外再聘用輔助執(zhí)法人員。

“北京城管面臨的問題，其實也是全國城管面臨的問題。”中國行政法學(xué)會城管執(zhí)法專委會副主任、秘書長王連峰調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城管人員數(shù)量不足、素質(zhì)有待進一步提高、長期處于超負(fù)荷工作狀態(tài)是全國城管的共性問題，聘請輔助執(zhí)法人員也是全國城管充滿無奈的普遍做法。