中國擬立法解決行政訴訟立案難 擴大民告官范圍

行政訴訟法在頒布實施23年后迎來了首次修改。去年年底，十二屆全國人大常委會第六次會議聽取并審議了行政訴訟法修正案草案。

行政訴訟法是三大訴訟法之一，其修改廣受關注。如何使這部法律的修改符合最廣大人民群眾的利益，實現法律效果與社會效果的統一？從本期開始，本報將聚焦行政訴訟法修改，討論修改中的人們關注的一些重要話題。

——編者

“行政訴訟面臨‘三難’，最突出的是立案難。”2013年12月23日，全國人大常委會法工委副主任信春鷹在向十二屆全國人大常委會第六次會議作行政訴訟法修正案草案的說明時表示，公民、法人或者其他組織與政府機關及其工作人員產生糾紛，行政機關不愿當被告，法院不愿受理，導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道，在有些地方形成了“信訪不信法”的局面。

為此，明確人民法院和行政機關應當保障當事人的起訴權利、擴大受案范圍、明確可口頭起訴以方便當事人行使訴權、強化受理程序約束、明確人民法院的相關責任……草案從多個方面作出了修改，旨在進一步通暢行政訴訟的入口。

行政訴訟法修正案草案引來了社會的高度關注。大家一致認為，這樣修改，有利于百姓用訴訟手段解決與行政機關之間的糾紛，維護自身合法權益，也有利于緩解官民之間的矛盾和沖突，為整個社會降壓。但是，草案進一步修改完善的空間依然存在。

提起行政訴訟，受案范圍仍可進一步擴大

只要認為行政機關侵犯合法權益的，公民就可以提起行政訴訟

對于合法權益受到行政機關侵犯的當事人而言，要想提起行政訴訟，通過法律渠道維護自身權益，須邁過去的第一道坎兒便是符合行政訴訟的受案范圍。

可是，在現實生活中，這道坎兒并不那么容易邁過。“據統計，每年因為行政糾紛引發的信訪高達400萬至600萬件，而通過行政訴訟途徑解決的只有10萬件左右，從中可以看出立案難的問題。”全國人大常委會委員王其江在審議時說。

為此，草案進一步擴大了人民法院受理行政訴訟案件的范圍，將行政機關侵犯公民、法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權，行政機關侵犯農村土地承包經營權，行政機關違法集資、征收征用財產、攤派費用，行政機關沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇等納入受案范圍。

即便如此，一些專家學者認為，受案范圍仍然可以進一步擴大。中國政法大學教授馬懷德指出，所有行政機關實施的行為，只要對相對人利益產生了影響，對公共利益產生了損害，都應該接受司法監督，納入行政訴訟受案范圍。因此，建議將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

“建議把行政合同納入受案范圍。”全國人大常委會委員王明雯說，當今社會，政府購買公共服務逐漸成為一種趨勢，行政合同自然大量存在。由于它具有明顯的公權力屬性，判斷其是否有效、合法、可撤消、是否履行等，難免涉及行政行為的效力和合法性的判斷，進而必須通過公法規則予以解決。“在司法實踐中，大量行政合同案件雖然被起訴到法院，但是法院對于是否受理的做法各不相同，審理的規則和裁判也不一致，亟須規范。”

“受案范圍不應該僅限于草案規定的人身權、財產權，還應包括受教育權、勞動權等等。”全國人大常委會委員吳恒說，比如，根據義務教育法第六條，國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件。現在很多地方擇校熱，實際上與教育資源分布不均衡有關，很多學校師資力量確實比較薄弱。為此，政府就必須按照法律要求加強對薄弱學校的投入，盡快改變學校的薄弱狀態，如果政府不作為，就直接影響到公民受教育權的實現。因此，他建議修改為：只要認為行政機關侵犯合法權益的，公民就可以提起行政訴訟。

此外，受案范圍的規定方式也是熱議的焦點。“關于受案范圍，現行行政訴訟法采取的是正面列舉式。這種方式的優點是具體、清楚，便于操作、可掌握，但缺點是難免掛一漏萬，缺少靈活性，無法根據現實需要和理論發展及時調整。”全國人大常委會委員莫文秀建議，凡是受理的，作出概括的原則規定，不受理的，以負面清單一一列舉。

解決立案難，要在審判體制改革上著力

逐步探索建立專門的行政法院，審理行政案件

受案門檻窄，只是“立案難”的一個原因。在現實訴訟活動中，人民法院仍然存在有案不立的現象，該批準的申請不批準，該調查的證據不調查，該減免緩的訴訟費不減免緩，該開庭審理的不開庭審理等現象。“之所以如此，是因為有的審判人員自視為訴訟法的執法主體，認為行政訴訟法是當事人應該遵守的，自己可以凌駕其上，進而把自由裁量權變成了為自身謀取方便和利益的權力。”全國人大常委會委員董中原說。

與此同時，在現行司法體制下，行政權力對司法審判的干預，導致行政訴訟案件難受理，也是不爭的事實。“我們曾經調查一個市，2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%，不予受理的案件數量最高達17282件。”全國人大常委會委員修福金說，數據反映到現實生活中，就是被百姓總結的“三不”，即不收案件材料、不出法律文書、不予立案。

為此，草案強化了法院的受案程序。比如，增加規定，人民法院應當在接到起訴狀時當場予以登記，并出具注明日期的書面憑證。起訴狀內容欠缺或有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人補正。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。

草案還對法院的法律責任作出了進一步規定：“對于不接受起訴狀、接受起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人補正起訴狀內容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。”

專家紛紛表示，作出這樣的規定，意味著法院從開始接到起訴狀到作出立案與否的裁決，都置于法律的監控之下。“我們主要是想從制度的完整性上設計，從開始到最后作出全面細致的規定，保證行政訴訟入口的暢通。”全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰表示，如此一來使得各訴訟主體都有法可依。

“立案難的深層次原因是審判體制問題，如果不從體制上解決問題，修改的條文再多，執行效果也未必好。”全國人大常委會委員辜勝阻說，比如，此次草案提出了提級管轄。但是，現在的縣法院不僅沒辦法判縣政府敗訴，也沒辦法判鄉政府敗訴，其原因在于縣法院在人、財、物等方面受到地方政府的影響和制約。

這種觀點也得到理論界的支持。中國政法大學教授王敬波認為，行政審判體制與行政區劃重合，導致法院獨立行使審判權難以落實。“因此，我國應該逐步探索建立專門的行政法院，負責審理行政案件和審查行政機關申請執行其具體行為的行政案件。可以考慮行政法院與地方行政區劃相分離，根據經濟發展狀況、案件數量、人口多少等因素設立高級行政法院、中級行政法院、基層行政法院。地方各級行政法院都隸屬于最高法院，受最高法院的業務指導和監督。”

除了受案范圍、受案程序外，一些專家學者還對口頭起訴、民事爭議與行政爭議交叉處理等問題進行了討論。中國政法大學法學教授應松年還就“可訴對象”問題表示，黨的十八屆三中全會首次提出了推進國家治理體系和治理能力的現代化，這不但要求行政機關做好治理工作，其他社會組織也應該參與治理。“由此，村委會、居委會等社會組織就成了具有公共行政性質的社會組織，也應該成為行政訴訟的被告。”本報記者　張洋