昆明在全國率先成立公安環保分局 創聯合執法機制

云南省昆明市在全國率先成立公安環保分局

聯合執法，靠機構更靠機制(綠色焦點·環保、公安聯動執法調研②)

本報記者 楊文明

湛藍的天空、淡淡的白云，每逢冬日，3萬多只紅嘴鷗聚集在滇池、翠湖等水域。

生態環境好，保護壓力也大。春城昆明于2008年開始在全國率先試水環保、公安聯合執法，通過創新機制為保護生態環境探索新路。

查辦污染大案催生聯合執法

從陽宗海砷污染到東川小江污染，一個涵蓋環保、公安、檢察院、法院在內的環保執法新機制創建起來

2013年11月18日，昆明市尋甸法院對東川小江水污染案作出一審宣判，對3被告單位處以50萬至75萬元不等的罰金，對7個被告人判處八個月至一年三個月的有期徒刑，并處罰金。

當年4月份，東川小江因嚴重污染，河水呈現白色而被稱為“牛奶河”。“案件一經披露，公安機關就與環保部門共同介入案件的調查取證工作。”昆明市公安局環保分局治安大隊副大隊長董衛東介紹，公安機關重點收集了昆明東海礦業有限公司等五家選礦企業涉及環保違法違規的基本情況，同時做好相關證據固定工作。

環境案件的辦理難點，是污染的鑒定及損害后果的評估。在固定了犯罪嫌疑人的作案目的、手段、情節等事實之后，公安機關及時與昆明市環境損害鑒定評估中心等相關機構聯系，確定環境污染損害后果，客觀真實地反映案件事實。

董衛東說：“公安機關負責調查取證，環保部門提供技術指導和支持，極大地提高了辦案效率。”

案件發生在東川，起訴、審判卻是在尋甸。原來，由于環保刑事案件總量不多、分布不均，如果每個區縣都成立環保起訴、審判機構，不少區縣很可能會面臨“零案源”，即便有案件，也很難確保有足夠專業的起訴、審判人員。

為了解決這一問題，2010年11月，昆明市規定14個縣(市)區涉及環境保護的刑事案件集中由安寧、石林等五家基層法院管轄。與法院對應，基層檢察機關的相關管轄權也統一集中到相關區縣。

“集中管轄，相關辦案人員的業務素質更專業，有利于統一案件適用標準，提高辦案質量。”董衛東說。

“以取證為例，由于行政執法與刑事司法的要求不同，行政執法部門提交的證據往往達不到公安立案的要求。提前介入聯合辦案，能夠很好避免這一問題。”參與東川“牛奶河”案件偵辦的民警周宇龍說。

昆明市公安環保聯合執法，始于2008年的陽宗海砷污染事件。

2008年4月，云南省九大高原湖泊之一、水質多年良好的陽宗海水體砷濃度超標，直接影響2.6萬人的飲水安全。調查發現，這是周邊企業違法排污導致的污染事件。這一事件，直接催生了我國首個環保公安分局——昆明市公安局環保分局的成立。緊接著，昆明市檢察院環境資源檢察處、昆明市中級人民法院環境保護審判庭也相繼成立。

新機構設立的背后，是一個涵蓋環保、公安、檢察院、法院在內的環保執法新機制的創建。

2008年底，昆明市出臺《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》，明確了建立環境保護執法聯席會議制度，規定環保部門、公安機關、人民檢察院和人民法院每個季度定期舉行聯席會議。

聯合執法銜接順暢威懾力強

非法買賣和處置醫療廢棄物案件從每年數十起到全年沒一起，以行政處罰代替刑事處理的情況也沒有了

“2013年，我們沒有發現一起非法買賣、處置醫療廢棄物案件。”五華區環境監察大隊浦同歡說起這話，滿是成就感。

醫療廢棄物不同于普通生活垃圾，它們攜帶的病原體數量超標，加之還有針頭等物品，很容易傳播傳染病，給社會公共衛生安全埋下極大的隱患。五華區由于集中了不少醫院，成為昆明的重點監控地區。

浦同歡說，2010年以前，非法買賣、處置醫療廢棄物案件非常猖獗，每年都能碰到幾十起。

“主要是難發現、更難處理。”浦同歡說，首先困擾他們的是執法力量有限。由于人手不足，單靠環保局很難做到定期巡查，不少非法買賣、處置醫療廢棄物案件沒有被及時發現。即便在巡查時發現非法買賣醫療廢棄物案件，也由于罰款額度不高，難有威懾力。往往這次處罰完，下次還接著干。

隨著環保、公安機關聯合執法機制的建立，這一問題終于得到解決。

“一方面，公安機關在巡查時遇到有關案件、尚未達到刑事處分標準的，隨時都會通知我們。公安機關人力更充足，巡查次數更多，解決了難發現的問題。”浦同歡說。

“另一方面，由于雙方會定期聯合執法，廢品站商戶發現買賣醫療廢棄物不僅環保局管，警察也會管，開始意識到問題的嚴重性了。這些無形中的震懾更有效。”

浦同歡介紹，有家商戶因為收購了一兩公斤醫療廢品就被拘留，如此嚴厲的處罰，讓不少廢品收購站打消了鋌而走險的念頭。

除了嚴厲的處罰，以行政處罰代替刑事處理的情況也沒有了。

“按照規定，每個月都需要將環保行政處罰情況向檢察院備案。”浦同歡說，通過檢察院的介入，環保機關在裁量時“不再自由”。

事實上，如果沒有聯合執法，公安機關受制于相關鑒定能力，也很難處罰。

“公安機關和環保機關各有所長，環保、公安聯合執法本質是通過制度安排劃分清楚雙方職責，讓雙方執法能夠實現及時、順暢銜接。”昆明市環保局政策法規處處長吳波說。

辦案還需要法律更有力支持

只有《刑法》和《治安處罰法》的部分條款支持聯合辦案；環保行政法規不能作為司法機關的處罰依據

昆明市公安局環保分局，與水上治安分局是兩塊牌子一套人馬，人員編制并未過多增加。

“成立環保分局非常必要。從環保方面的知識來看，我們比普通警察經驗更豐富一些，有助于案件辦理。”周宇龍說。

“理順現有銜接機制更為重要。”董衛東認為，關鍵是能把各方面的力量整合在一起，充分發揮現有機構的效能。

“通過招錄有環保專業背景的公安民警，能夠有效彌補專業技能上的欠缺，但專業設備仍然很難達到環保部門的標準，所以還得從機制上保證能夠有效利用環保部門的資源。”董衛東說。

據統計，昆明市公安環保分局成立至今，已辦理環境保護案(事)件258件。其中刑事案件10起，判刑15人；治安案件17起，治安拘留22人；警告102起380人；配合職能部門辦理案件232件，查獲危險廢物9565公斤。

而在警告的380人中，不少涉嫌噪音擾民。

“依據《治安管理處罰法》第58條的規定，噪音擾民者第一次處警告；警告后不改正的，處200元以上500元以下罰款。”董衛東說，在噪音擾民執法過程中，罰款主要針對商業促銷的店家，廣場舞擾民的還沒有處以罰款的案例。

“跳廣場舞的不少都是老年人，為社會忙碌奉獻了一輩子，退休找點娛樂活動不容易。年紀大了聽力難免下降，聲音大點也能理解。”董衛東認為，治理廣場舞噪音擾民，宜疏不宜堵，關鍵是要為跳舞者找到合適的場地。這一問題單靠公安、城管某一家很難解決，還需要政府層面統一協調。

事實上，公安、環保聯合執法遇到的更大困難，是缺乏有力的法律支持。

記者采訪的業內人士表示，目前能夠支持聯合執法辦案的只有《刑法》條款第338條污染環境罪和第339條第一款非法處置進口固體廢物罪，《治安處罰法》條款只有第30條涉及危險物質行為和第58條生活噪音污染行為，對于其他環保違法行為的處理，公安機關單獨執法依據并不充分。

此外，雖然《刑法修正案(八)》對刑法第338條進行了修改，去年又出臺了有關污染環境罪的司法解釋，在一定程度上降低了污染環境的入罪標準，但環保行政法規項目內容非常繁雜，且多為原則性條款，不能作為司法機關的處罰依據，也對公安、環保聯合執法造成“掣肘”。