江蘇省發展改革委“陽光發改”建設記（下）

走進綠樹掩映中的江蘇省發展改革委辦公大樓，位于三層的321室是“陽光發改”運行監察室，正面墻上，由“新金陵畫派”重要代表人物、江蘇省國畫院國家一級美術師秦劍銘題寫的“陽光發改”四個白底紅字，雋秀而不失遒勁。

江蘇省發展改革委監察室工作人員李仁杰指著墻上兩個懸掛在“陽光發改”字匾下的大顯示屏告訴記者，在這個不大的辦公室里，每天至少有2名工作人員值班，他們的職責是監督網上權力運行過程中系統提示的異常情況，依法發起督察督辦。

“陽光發改”的開通運行，實現了江蘇省發展改革委所有業務處室、所有行政權力事項和網上行政監察的“三個全覆蓋”，實現了與公文辦理、核心業務和績效管理的“三個相融合”，而且正在逐步實現向部門內控管理、權力運行分支流程和非法定的行政權力事項的“三個延伸”，實現了對行權過程的動態監督、對項目建設從審批到竣工驗收的全程監督。

記者注意到，在“陽光發改”系統中，監督和被監督、監督者和被監督者，這一極富哲學思辨的“對子”，在其決策者的頂層設計下實現了和諧統一。決策者對其網上行政監察平臺進行了革命性的創新設計，它把監督者與被監督者同時推上了陽光行權的前臺，不讓一項權力“體外循環”，在制度面前誰也不例外。

權力運行全流程跟蹤，監督無處不在

陳明是江蘇省發展改革委工業處調研員，作為這個擁有12項行政權力事項的核心部門工作人員，他認為“陽光發改”系統的最大亮點是集成?！半娮颖O察、發文、審批，全部在網上，項目流程加快了?，F在，如果項目單位材料齊全、規范，幾乎沒有懸念?！标惷髡f，“陽光發改”系統將政府承諾的每個工作日分配到每一個環節，收文、辦文、校對……每個環節的時間要求很明朗，每個人必須將自己的職責在程序設定的時間內完成?！邦I導可查閱所有權力事項的辦理過程及內容，每個人都不想‘吃批評’。”

江蘇省發展改革委投資處處長彭大剛的最大感受，是現在的工作效率大大提升了?，F在他幾乎形成了一個習慣，就是到相關處室走走，問問與自己有關的審批、核準項目，運行流程到哪里了，什么時候能到自己這里。因為自己還沒看到辦件呢，網絡系統就自動報警提示“時間到了”。

“陽光發改”系統實現的電子監察范圍包括：行政權力網上公開透明運行的受理、承辦、審核、批準、辦結等全流程各環節的運行情況；網上辦理的依據、條件、數量、權限、程序、期限以及所有的相關材料；流程被掛起、中止、延期的原因。甚至，各處室及其工作人員在行使權力過程中的工作效能、遵章守紀及履行職責等情況，也逃不過“電子眼”的跟蹤。

記者看到一份今年3月份的電子監察情況統計。統計數據顯示，3月份“陽光發改”系統共辦理辦件700件，涉及18個處室 19項行政權力事項。其中，當月新接收的辦件146件,辦結38件（不予受理2件），暫停35件。電子監察平臺自動發起提醒34次（34件），預警126次（73件），報警16次（16件）；上月未辦結、當月繼續辦理的辦件554件，辦結74件（不予受理1件），暫停42件，電子監察平臺自動發起提醒2次（2件），預警109次（73件），報警18次（18件）。

“陽光發改”還通過加強對“暫?！表椖?、重大項目稽察、政府投資項目竣工驗收的重點監管，特別是強化對重點投資項目現場的電子稽察和視頻監控，實現了包括從規劃、立項審批，到竣工驗收、后評價等項目建設全流程的監管。如果辦件材料附件不全、工作人員不按規定流程辦件、超過承諾時限辦件，系統自動進行預報警提醒，監察人員將及時發起督察督辦。

行政權力運行平臺保留了行政權力事項運行流程中的所有數據記錄，操作人員不能更改記錄內容。即便是錯誤數據的刪除、也要書面說明刪除原因，經分管領導批準后，由辦公室委托信息中心負責變更。也就是說，即便是刪除錯誤信息，也是在陽光監督下進行。

江蘇省發展改革委46項法定行政職權中，16項行政處罰權力事項含有自由裁量權。江蘇省發展改革委黨組成員、紀檢組長吉龍認為，行政裁量權空間過大，缺乏具體的裁量條件和標準，容易導致執法結果畸輕畸重、同案異罰、故意拖延等現象，助長執法腐敗。

為規范行使自由裁量權，江蘇省發展改革委制定出臺了行使行政處罰自由裁量權實施辦法，在法律、法規、規章的框架范圍內進一步劃分了行政處罰自由裁量等次，按照違法行為的不同程度（輕、中、重）將每項處罰自由裁量權細化為三檔，明確每個檔次的處罰數額或處理方式。江蘇省發展改革委將上述規定固化到“陽光發改”系統的運行程序中，用信息技術推動剛性執法。

2012年8月21日，吉龍帶領稽察辦、法規處、監察室和“陽光發改”系統承建單位有關人員專程赴江蘇省對口支援新疆伊犁哈薩克自治州前方指揮部，考察援疆項目電子監察系統的建設和使用情況，并深入實地考察了特克斯雙語中學、吐達洪巴依大院修復等在建援疆項目。

作為經濟發達省份，江蘇省對口援建任務重，新疆、西藏、青海、貴州、四川都有江蘇對口援建的大量項目。這些項目的施工進展情況、項目資金管理情況，一直是江蘇省發展改革委的稽察重點。此時，江蘇省發展改革委黨組醞釀將所有援建項目上網，實現在線監察。

其實，重大項目稽察并不是法定權限，完全可以不“上網”。但是，江蘇省發展改革委在“陽光發改”系統建設中搭載建立了重大項目數據庫?！斑@樣既可實現信息共享，互聯互通，又可實現既監督，又服務?！奔堈f。

吉龍告訴記者，目前，新疆伊犁的援建項目初步實現了與“陽光發改”互聯互通，可遠程調閱原始檔案、稽察項目工地進展情況。

省內邳州市中央預算內投資大型沼氣工程項目、宜興市農業生態濕地綜合利用工程項目等200多個重大項目，已經上網運行。揚州市在120個項目的工地上裝了攝像頭，當地工作人員不僅可以實時看到項目數據和項目施工現場情況，還可以實時要求項目單位通過系統上報項目數據資料，縮短了時間與空間距離，大大提高了項目稽察的效率。吉龍說，用這樣的方法進行監管，騙項目、騙資金的現象就不可能再發生了。

吉龍強調，優化權力流程，還必須規范運作，節點必須公開。流程為什么往下運行，必須有依據；流程為什么終止運行，必須有依據；如果在系統紅燈報警情況下項目流程還在運行，必須說明情況。網上是全程留痕的，為以后跟蹤問責留下了依據。

江蘇省發展改革委“陽光發改”建設記（中）

制度＋科技 一場徹底的自我革命——江蘇省發展改革委“陽光發改”建設記（上）

對監督者再監督，不留權力真空

吉龍所稱的電子監察，是指運用現代計算機網絡技術對行政權力的運行情況進行事項察看、全程監控、預警糾錯，對監控結果進行統計分析、績效評估，對發現的問題進行督察督辦、對行政相關人員的投訴進行調查處理，以及在一定的情形下，提出監察建議或做出監察決定。

那么，承擔監察職能的監督監察人員，其權力到底有多大？

記者看到江蘇省發展改革委一份規定是這樣表述的：監察室有權根據統一標準設置行政權力運行、預警糾錯、督查督辦、投訴處理、績效考核等反映網上運行情況的各類統計報表，定期向上級監察部門報送統計數據；有權根據考核時間、考核對象等屬性要求查詢和統計績效考核數據，形成排名；有權根據時效異常、流程異常、內容異常、裁量執行異常、督辦回復及時性和投訴認定等情況，進行綜合評分，并根據權重扣分，最終產生統計報表通報考核對象排名……

古人云：善禁者，先禁其身而后人。這句格言所蘊含的深刻哲理在“陽光發改”系統的設計中得到了鮮明的體現。在“陽光發改”設定的程序中，即便是承擔如此重要職責、專司行政監察的部門，他們的權力也不是脫韁的野馬，同樣是受約束的，他們行使權力發起督察督辦的全過程，在“陽光發改”系統中同樣全程留痕，全程具有可追溯性。

吉龍告訴記者，江蘇省發展改革委通過對監察權力事項的調整、對規范性文件的審查，以及對報警處理及時性和督查督辦業務流程與時效的全方位監察，加強了對監督監察人員的再監督。

在“陽光發改”系統中，頂層設計者對這種再監督機制進行了縝密的制度設計?！耙驗楸O督工作是在網上進行的，所以，監察人員何時開機、何時關機，網絡會自動記錄，工作人員不能弄虛作假；開機以后監察人員是否瀏覽系統運行情況，是否對系統提示的情況異常發起督辦、提醒、詢問，系統也會自動記錄留痕?！弊鳛橐幻O察人員，李仁杰向記者介紹自己如何“被監督”。

“不僅如此，‘陽光發改’系統自動生成的監督信息，還要掛到省委、省政府的網上，接受省委、省政府的再監督?！崩钊式苓M一步介紹。

“陽光發改”系統建立了以監察工作人員為核心的基礎數據庫，其中包括監察工作人員的姓名、單位、出生年月、性別、政治面貌、學歷、聯系方式、職務、編制情況等信息要素，并對監察人員分級設定了權限，在由紀檢監察部門核準后統一規范管理。

孔子的學生子思作《中庸》時開篇第一句是：“子程子曰：不偏謂之中”，又說：“中者，天下之正道?！?30年前，陜西寶雞發現了一尊周朝的河尊，上面清楚地記錄了迄今可考的出現最早的“中國”二字。據文字訓詁學釋義，作為典型的象形字代表，“中”的中間一豎是旗桿，一豎上的“口”是掛在旗桿上的大旗。古人告訴我們，“中”就是旗幟，“中”就是天下正道。

如果用這樣的歷史眼光去審視“陽光發改”的決策意圖，不難發現，從其監督者與被監督者一道接受“陽光”的洗禮，到決策者與“外腦”第三方一樣陽光行權，可謂不偏不倚，行的是正道、大道?！瓣柟獍l改”從設計到運行，不僅是一項長效性的制度創新，而且是對傳統精神的堅守和傳承！

創新引發強烈反響，蹊徑原來通大道

4月25日，記者正在江蘇采訪。當天，天津市發展改革委系統組織的一支專項考察組剛巧來到江蘇省發展改革委就“陽光發改”實地學習、取經。

大船定能遠航?！瓣柟獍l改”在摸著石頭趟過九曲回環的“河”而后開通運行以來，其影響力不斷釋放和擴大，引起各方極大興趣。重慶、天津、湖北和江蘇省內的泰州市等省轄市的發展改革委陸續前去實地觀摩、取經，以資借鑒。

在2012年3月29日~30日于河南鄭州召開的全國發展改革系統紀檢組長會議上，江蘇省發展改革委所作的“陽光發改”系統介紹及其演示短片在會上引起強烈反響。國家發展改革委黨組成員、紀檢組長劉曉濱在大會講話中多次提到江蘇的工作，并給予了很高的評價。在隨后的分組討論會上，各省發展改革委紀檢組長對“陽光發改”系統給予了充分的肯定，認為整個系統構架科學、內涵豐富，實用性很強。參加會議的中央紀委一室和監察綜合室有關負責人要求江蘇省發展改革委提供系統介紹短片，掛到中央紀委網站上向全國推廣。

同年4月12日，江蘇省發展改革委舉行專題匯報會，向江蘇省紀委匯報“陽光發改”工作進展情況。江蘇省紀委副書記、監察廳長江里程等五位廳級領導到會聽取匯報。江蘇省發展改革委主任陳震寧所作的“陽光發改”介紹和隨后播放的“陽光發改”系統展示短片，得到了與會者的充分肯定。江里程指出：江蘇省發展改革委黨組高度重視、紀檢組工作得力，是“陽光發改”成功的關鍵因素?！瓣柟獍l改”電子監察系統，在構建黨政機關懲防體系方面作出了積極的探索。

同年4月19日，河北省發展改革委監察室、法規處、辦公室、河北省信息中心負責人，以及河北10個省轄市的發展改革委紀檢組長、監察室主任，在南京召開河北省發展改革系統紀檢組長工作會議，現場學習、調研江蘇省發展改革委“陽光發改”系統建設情況。這是河北省發展改革委首次在外省召開此類會議，可見其中飽含要義。

同年12月24日，江蘇省預防腐敗局在江蘇省發展改革委召開部分省級機關行政權力網上公開透明運行工作現場推進會，31個省級政府部門的行政權力網上公開透明運行工作負責人共70余人觀摩了“陽光發改”系統。

今年1月10日，國家預防腐敗局副局長崔海容在北京專門聽取了江蘇省發展改革委“陽光發改”系統建設工作匯報，并對系統建設取得的成果給予了充分肯定，認為值得在全國范圍內宣傳推廣“陽光發改”。

今年3月22日，全國發展改革系統紀檢監察工作會議和“陽光發改”現場會在江蘇召開。劉曉濱在會上進一步強調，國家發展改革委決定這次會議在江蘇召開，實際就是要全國發展改革系統的紀檢監察機構向江蘇省發展改革委學習取經。劉曉濱將江蘇省發展改革委的創新之舉喻為“壯士斷腕”、“自我開炮”，稱之“具有政治勇氣”。