高小平詳解國務院機構改革方案：大部門制輪廓初步成型

3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》正式公布。中國行政管理學會執行副會長高小平接受本報專訪時表示，改革方案把職能轉變放在比以往任何一次行政體制改革更加突出的位置；同時，改革方案在推進國務院大部門制建設上邁出了堅定有力的新步伐，這也是本次改革的一大亮點。

與上一輪改革有同有異，大交通、大社會、大衛生格局基本形成

高小平說，這個改革方案與此前的第六輪國務院機構改革有兩個共同點。

第一是前進步伐大體相同，保持“勻速運動”。這兩次改革，國務院正部級機構都是減少4個，其中組成部門（相當于外國的內閣機構）減少2個。上次改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門27個，這次改革后國務院組成部門為25個。

第二是都把公共服務部門的整合和加強作為重點，選擇改革部門都是各方面改革呼聲較高而條件又比較成熟的機構。如上次把人事部與勞動社會保障部合并成立人力資源和社會保障部，整合交通部、中國民用航空總局的職責，以及建設部的指導城市客運職責，組建交通運輸部，使政府的人才公共服務和交通公共服務整體能力得到提升。這次機構改革是圍繞公共交通服務、公共衛生服務和公共文化服務展開的，包括將鐵道部的行政管理職責一部分并入交通部，一部分納入新成立的交通部管理的國家鐵路局，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品監管職責，整合新聞出版和廣播電影電視管理機構等。

“但這次國務院機構改革也有不同點，有創新點。”高小平說。

第一個不同點是這次精簡和整合機構的力度更大，涉及的國務院部門下的司局機構更多，職責整合的力度比上次大，提出“最大限度地整合分散在國務院不同部門相同或相似的職責”，說明國務院機構改革正在向縱深發展。

第二個不同點是上次在大部門制上是進行探索，剛破題，邁出了第一步，這次則是朝著明確的方向前進，并通過這輪整合式改革，使我國的大交通、大社會、大衛生的格局基本形成，大文化、大能源、大市場監管有了重大推進。可以說，大部門制的輪廓逐漸浮出水面，初步成型。

頂住國際金融危機壓力，凸顯政府的改革決心

從當前國際形勢和其他國家行政體制改革的情況看，高小平認為，這次的改革方案是個穩中求進的好方案。

近5年來，由于各國政府都在忙于應對國際金融危機，世界各國中央政府行政改革基本處于停滯狀態，有的發展中國家機構設置相當多，前些年曾經試圖提出精簡，但是遭遇到國際金融危機影響后，這幾年絕大多數國家沒有減少政府機構。我國頂住國際金融危機影響仍在加大的壓力，繼續堅定走簡政放權、大部門制機構改革的路子，凸顯出改革的不可逆性特點和政府決心之可貴。

改革從關乎國計民生的重要領域動“手術”

高小平說，這次改革涉及的部門職能調整，都是關乎國計民生的重要領域。

改革首先拿鐵路管理的政企不分“開刀”。方案提出實行鐵路政企分開，并將把鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，交通運輸部全面負責綜合交通運輸體系建設。這項改革如果得到順利實施，不僅能提高群眾出行的可選擇性，而且能實現民航、鐵路、公路運輸之間的無縫隙連接，這將大大提高我國交通運輸體系的產業能力和服務效率。

計劃生育是我國的基本國策，我國實行黨政一把手負總責和考核“一票否決”制，現在的國家人口與計劃生育委員會的職責已經比較模糊。因此，深化計劃生育管理體制和醫藥衛生體制改革需要通盤考慮。這次改革方案將衛生部的職責、國家人口和計劃生育委員會的計劃生育管理和服務職責整合，組建國家衛生和計劃生育委員會。這將有助于統籌資源配置，有助于制定和實施國家基本藥物制度，有助于加強和改善計劃生育的管理和服務工作。

食品安全是老百姓最關心的熱點問題。但我國對食品的監管分散在多個部門，食品生產、流通、消費等環節分兵把口，責任不清，監管難度很大。這次改革方案將監管職責基本上集中到一個部門，組建國家食品藥品監督管理總局。今后食品安全問題只有農業部和這個總局管理，從田頭一出去就進入統一的管理機構全程控制之下。方案還規定新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責對食品的安全風險進行評估和食品安全標準的制定，這就使“運動員”和“裁判員”分開了，實現了權力的制衡和制約。

能源是人類最重要的戰略性物資。這次改革將現副部級的行政機構國家能源局與正部級的事業機構國家電力監管委員會的職責整合，重新組建行政管理機構——國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。這對于高效實施能源發展戰略、科學制定能源利用規劃和產業政策，強化能源監督管理，具有十分重要的意義。

改革為加強市場監管提供體制保障

“市場監管是政府基本職能之一。”高小平表示，從加強市場監管這個視角看這次改革，大文化體制、大食品安全監管體制和大海洋執法體制有新進展。

構建統一的文化市場監管體制是醞釀很久、條件成熟的事。很多省區市都已經實行了機構整合，文化執法領域的綜合執法機制也普遍合并了，現在對國務院的新聞出版和廣播電影電視管理機構進行改革是水到渠成的。這次改革方案將新聞出版總署、國家廣播電影電視總局這兩個正部級的直屬機構合并，組建國家新聞出版廣播電影電視總局，為進一步推進文化體制改革提供了一個大平臺。

大食品安全監管體制在我國政府機構歷史上也是一個不小的突破，而加強海監統一執法，則是發展“藍色”經濟的需要。這次改革方案提出設立高層次的國家海洋委員會，作為國務院議事協調機構，負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項。它要將現國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，成為統一負責海上維權執法、監督管理海域使用、保護海洋環境資源的強力機構，而且還要賦予其擬訂海洋發展規劃的職能。這是將我國現在部分地區實施的“藍色”經濟發展規劃上升為國家戰略的需要。

對地方有很強輻射作用，為配套改革留余地

“大部門制改革是一項系統工程。”高小平認為，這個改革方案凸顯了行政體制改革的系統性、整體性、協同性，機構改革的內容雖然是針對國務院的，但是其精神實質對全國行政管理機關都有指導性和引領性，“國務院改了，必然對地方有很強的輻射作用。”

“這次改革中解決的機構問題又與政府的很多基礎性制度建設有著內在的聯系。”高小平說，比如政府信息是不是公開，有沒有建立以政府為主導的社會誠信制度等問題，就直接與體制機制有關，所以行政體制改革的各個方面、各個層級必須統籌進行；機構改革和轉變職能必須考慮與經濟體制改革、政治體制改革、社會管理體制改革銜接。

“這次行政體制改革方案從這些相關性出發，使一個方面的改革成為全面改革的一個重要抓手。”他解釋，比如在解決職能越位、缺位問題，對微觀經濟事務干預過多過細的問題，行政效能不高的問題時，都預埋了與其他方面改革的“接口”，為下一步深化各領域的改革創造條件。這一探索，在以往的國務院機構改革中也是不多見的。（記者盛若蔚）