國務(wù)院機構(gòu)改革四大亮點

建設(shè)服務(wù)型政府的新突破 國務(wù)院機構(gòu)改革四大亮點

——訪清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾

3月10日，備受各方關(guān)注的新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革方案提交全國人大審議。這是改革開放以來的第七次重大行政體制改革，其根本目的誠如黨的十八大提出的，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。就本次改革方案呈現(xiàn)出的諸多亮點，記者10日專訪了清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾教授。

提要：

首次在“政府—市場—社會”這樣一個宏觀國家公共治理層面來考慮政府的職能轉(zhuǎn)變

首次對行政體制的基礎(chǔ)性制度建設(shè)提出明確任務(wù)

理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，簡政放權(quán)，釋放活力

亮點一

系統(tǒng)設(shè)計 有序推進

不僅考慮了政府—市場—社會的相對職能定位，也涉及到了政府體系內(nèi)部職能、機構(gòu)和運行方式

“對此次改革方案社會各個方面的關(guān)注點主要在國務(wù)院機構(gòu)的調(diào)整與整合方面，也就是大部門制的改革。”薛瀾指出，國務(wù)院機構(gòu)是中國行政體制運行的中樞，其改革的內(nèi)涵要遠遠比大部門制更豐富、更深刻。

從總體來說，這次提出的改革方案首次在政府—市場—社會這樣一個更加宏觀的國家公共治理層面來考慮政府的職能轉(zhuǎn)變，把政府的行政職能，市場配置資源的基礎(chǔ)作用，以及人民群眾參與社會事務(wù)管理的能力作為一個整體來考慮，而不僅僅是圍繞著政府自身來談?wù)母铮@種整體設(shè)計的思路符合國際公共管理改革的大趨勢，也符合中國改革發(fā)展的時代要求。

同時，這次改革方案的綜合性和層次感也特別分明，不僅考慮了政府—市場—社會的相對職能定位，也涉及到了政府體系內(nèi)部職能、機構(gòu)和運行方式；不僅涉及到中央政府各個部門之間的權(quán)責(zé)界限與分工，也涉及到中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)界限與分工。這樣就可以把國務(wù)院機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變放在整個政府的大系統(tǒng)內(nèi)考慮，政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵更加豐富，其對應(yīng)的改革措施也更加具體。此外，方案首次對行政體制的基礎(chǔ)性制度建設(shè)也提出了明確的建設(shè)任務(wù)，是一個重要的突破，對現(xiàn)代國家制度建設(shè)具有重要意義。

此外，在推進的具體步驟和措施方面，本次改革也與當前國際國內(nèi)形勢和中國國情緊密結(jié)合。雖然改革方案有一個比較系統(tǒng)全面的設(shè)計，但在充分考慮了當前經(jīng)濟下行壓力較大、維護社會穩(wěn)定任務(wù)繁重的實際情況下，方案提出應(yīng)保持國務(wù)院機構(gòu)總體相對穩(wěn)定。因此，在具體機構(gòu)調(diào)整的實施方面，與1998年和2008年中央政府機構(gòu)的大幅度改革相比顯得更加穩(wěn)健。這次調(diào)整所涉及的中央部門和調(diào)整的方向都是社會各界有高度共識的，而對于改革具體方向和措施有不同看法的則先積累共識，再適時加以推進。“這種實事求是的態(tài)度也反映出國務(wù)院機構(gòu)改革是一個不斷摸索，且與中國經(jīng)濟社會發(fā)展實際動態(tài)適應(yīng)的過程。”他說。

亮點二

簡政放權(quán) 釋放活力

明確提出“四個減少”：減少投資項目審批、減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項、減少資質(zhì)資格許可、減少行政事業(yè)性收費

“本次改革的另外一個突出亮點是理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，簡政放權(quán)，釋放活力。”薛瀾表示，深入推進政企分開、政事分開、政社分開，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，向市場、社會放權(quán)，最大限度地激發(fā)市場和社會的活力；同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管，做到不該管的不管不干預(yù)，該管的切實管住管好，以此從根本上克服政府職能越位和缺位的問題。

雖然改革開放后歷次行政體制改革在轉(zhuǎn)變政府職能方面取得了顯著成效，但目前政府權(quán)責(zé)界限仍然不夠清晰，管了大量不該管的事情，抑制了社會主義市場經(jīng)濟的活力和創(chuàng)造力。

據(jù)報道，全國人大代表、大同煤礦集團董事長張有喜在審議政府工作報告時談到，同忻煤礦在辦理手續(xù)過程中，最少需跑33個政府部門及下屬單位，先后要出147個文件，蓋205個公章。無獨有偶，今年初廣州市政協(xié)委員曹志偉曾制作一張項目審批流程的“萬里長征圖”，顯示一個投資項目從立項到審批，要跑20個委、辦、局，53個處、室、中心、站，蓋108個章，共有100個審批環(huán)節(jié)，需799個審批工作日。這些繁瑣的審批程序和環(huán)節(jié)不但加重了政府的行政負擔(dān)，也給一些政府部門創(chuàng)造了權(quán)力尋租的腐敗空間，為人民群眾所深惡痛絕。

為解決這些問題，這次改革明確提出了一系列具體的措施，包括“四個減少”——減少投資項目審批、減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項、減少資質(zhì)資格許可、減少行政事業(yè)性收費，以及改革工商登記制度等舉措，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。同時，改革也明確提出要彌補政府職能缺位，加強政府對市場主體和市場活動的監(jiān)督管理，把加強政府規(guī)制等事后監(jiān)管手段放到一個極其重要的地位來考慮。

在社會管理方面，也存在一個如何簡政放權(quán)和釋放活力的問題。中國特色社會主義是億萬人民自己的事業(yè)，讓人民群眾依法通過社會組織實行自我管理、自我服務(wù)和參與社會事務(wù)管理，有利于更好地發(fā)揮人民主人翁精神，推動社會和諧發(fā)展。但目前我國社會組織培育發(fā)展不足與規(guī)范管理不夠并存。其主要原因是，成立社會組織的門檻過高，社會組織未經(jīng)登記開展活動較為普遍，一些社會組織行政化傾向明顯，現(xiàn)行管理制度不適應(yīng)社會組織規(guī)范發(fā)展需要。因此，也需要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。

在廣泛收集社會各界的意見建議基礎(chǔ)上，這次改革方案提出了一系列具體的措施，包括：（一）逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，引入競爭機制，探索一業(yè)多會，以改變行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向，增強其自主性和活力。（二）重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織；成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。成立政治法律類、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機構(gòu)，在申請登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意。（三）堅持一手抓積極引導(dǎo)發(fā)展、一手抓嚴格依法管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，推動社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進社會組織健康有序發(fā)展。“相信這些改革措施必將對凝聚社會各方力量，繁榮發(fā)展社會組織，推進社會管理和社會創(chuàng)新起到巨大的推動作用。”他說。

亮點三

職能整合 科學(xué)配置

最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門的相同或相似的職責(zé)

改革開放以來，國務(wù)院歷次行政體制改革都圍繞著兩個主題展開，一是政府職能轉(zhuǎn)變，二是優(yōu)化政府自身的運行與管理。薛瀾認為，這兩個主題密切相關(guān)，一方面，政府自身運行、管理的結(jié)構(gòu)、機制設(shè)計不能脫離政府的職能定位來獨自推進；另一方面，政府職能的轉(zhuǎn)變也需要進行相應(yīng)的機構(gòu)調(diào)整和運行方式變革來實現(xiàn)，“此次改革方案十分強調(diào)政府制度機制和管理方式的完善與創(chuàng)新，就進一步理順國務(wù)院各部門的職責(zé)關(guān)系也提出了‘三個整合’的新重點。”

首先，是要最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門的相同或相似的職責(zé)；其次是整合業(yè)務(wù)相同或相近的機構(gòu)，如檢驗、檢測、認證等機構(gòu)；第三是整合分散在不同部門管理的資源。這些改革原則避免了“為改革而改革”的誤區(qū)，體現(xiàn)了從事務(wù)和資源角度，遵循行政科學(xué)規(guī)律，對機構(gòu)設(shè)置邏輯更深層次的把握，既有利于解決國務(wù)院部門間職責(zé)交叉、資源分散的問題，又有利于保持國務(wù)院機構(gòu)的總體相對穩(wěn)定。這次把國家計生委與衛(wèi)生部的職能合并成立國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，把鐵路交通管理的職能并入交通運輸部，組建成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局，組建國家新聞出版廣播電影電視總局等，都是這些原則的體現(xiàn)。

在對政府職能體系進行橫向調(diào)整的同時，此次改革方案在中央與地方行政管理縱向的職權(quán)分配方面也提出了改革思路。包括下放投資審批事項、下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項，大幅減少中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。這些改革措施有利于地方因地制宜主動開展工作，能更好地發(fā)揮地方政府貼近基層的優(yōu)勢，增強政府對公眾需求的回應(yīng)性，另一方面，能更好地發(fā)揮地方政府就近管理的優(yōu)勢，極大地提高行政效率和管理效能。同時，這一改革也將有助于解決中央和地方事權(quán)和財權(quán)不一致的現(xiàn)象，提高公共財政經(jīng)費的使用效率。

亮點四

夯實基礎(chǔ) 依法行政

最根本目標是建立一個完善的現(xiàn)代國家運行體制

“本次改革的另外一個亮點是提出了加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)的思路，必將對未來行政體制改革產(chǎn)生重要的影響。”薛瀾表示，行政體制改革的最根本目標就是為中國特色社會主義建立一個完善的現(xiàn)代國家運行體制。任何國家要想發(fā)展，其基本運行體制應(yīng)該是比較穩(wěn)定的，不能來回折騰，而這樣穩(wěn)定的運行體制必須是建立在法治基礎(chǔ)之上。他認為，經(jīng)過30多年的改革，中國已經(jīng)到了實現(xiàn)國務(wù)院組織機構(gòu)、職能配置、運行方式法治化的時候了。本次改革把這個目標提出來，令人振奮，令人期待。

同時，本次改革還提出了建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和建立以公民身份證號碼和組織機構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的社會信用代碼制度，完善信息網(wǎng)絡(luò)、金融賬戶等實名登記制度和現(xiàn)金管理制度等。這些制度建設(shè)都是適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展、完善政府規(guī)范運行、促進社會良性發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是現(xiàn)代政府管理體系的基礎(chǔ)設(shè)施，是我國實現(xiàn)建立中國特色社會主義行政體制目標的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

薛瀾表示，總的來說，本次國務(wù)院行政體制改革頗具新意，亮點很多，但也要看到，推進和實施這些改革所面臨的挑戰(zhàn)。

首先，任何機構(gòu)的調(diào)整都涉及到職能的整合和人員的變動，應(yīng)當努力減少由于這種變動給相應(yīng)工作帶來的影響。

其次，本次改革在簡政放權(quán)方面力度較大，因此，相關(guān)的監(jiān)管規(guī)制也必須大大加強。當前我國環(huán)境污染、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量等面臨的問題很多，必須高度警惕，避免出現(xiàn)“一放就亂、一抓就死”的局面，保證市場和社會的活力與秩序共進。

最后，本次行政體制改革目標的實現(xiàn)關(guān)鍵在于落實。“如何能把這些改革任務(wù)真正落在實處，讓人民群眾真正感受到改革的成效，享受到改革的紅利，還需要各級政府和廣大人民群眾的共同努力。”他強調(diào)。（記者盛若蔚）