分析稱中國反腐進入攻堅階段 頂層設計需加強

然而，制度是一項系統工程。屢禁不絕的腐敗現象表明，用零打碎敲的措施進行約束，就好比堂吉訶德用長矛大戰風車，遠遠不足以把權力關進籠子里。除了教育和制度并重、兩大領域都要加強力度之外，在權力約束領域，還必須把縱向權力制約、橫向權力制約和非權力對權力的制約統籌起來，形成多元化的監督約束體系，遏制腐敗才有足夠的力量。建設這樣一個體系，需要一個長期的過程。從現實情況看，我們的權力約束還更多地著眼于依靠行政命令體制，過多地依賴縱向地用上級權力對下級權力進行約束。我們強調了一系列“必須”、“一定”、“堅持”、“絕不”，主體卻非常單一，不言自明地主要指上級機關。這種權力約束導致的難題是：約束權力的權力由誰來約束？歷史證明，把希望寄托在縱向的權力約束上，不可能從根本上遏制腐敗。這是中國歷朝歷代被腐敗困擾而人亡政息給我們的最深刻的教訓。可以說，從今天腐敗現象尚未得到有效遏制的現實看，反腐倡廉建設的頂層設計并未完善。

需要對現有的反腐倡廉制度進行梳理

這些年來，反腐倡廉制度在朝著體系化的方向邁進。但是，客觀地說，缺乏體系性、系統性，仍然是現有反腐倡廉制度的突出特點。究其原因，根本還在于我們對制度的思考缺乏系統思維。

什么是體系？英文為“SYS-TEM”，可同時譯為制度、體制、體系等。可見，體系和系統本應是一個概念。反腐制度作為一個體系，應該是一個把理論、政策、規則、程序、措施連接在一起的能運行的系統。從這個角度講，現行反腐倡廉制度存在兩個問題。第一，我們往往把它的文本體系誤認為體系本身，似乎針對問題提出的要求、作出的規定、采取的措施、制定的條例之總和就是制度建設的內容，滿足乃至熱衷于這些文件文本的起草，似乎形成了文件，就算完成了制度建設。結果是，關于反腐敗的文件不老少，甚至多得記都記不住，落實起來卻是按下葫蘆起來瓢，顧得了頭顧不了腳，經常是雨過地皮濕。第二，只加強了制度要素建設，而非制度體系建設。從系統論的角度講，出臺的各項要求、規定、措施，如果不能有機地連接起來，形成閉合的系統，那么，這些要求、規定、措施至多只能叫做制度的要素，而不是制度本身。對于完整的制度體系來說，制度要素必不可少。制度建設，首先應該是制度要素的建設。好比蓋一棟樓，磚瓦是必不可少的材料一樣。但是，并非有了磚瓦就等于建成了大樓。有了磚瓦之后，這些磚瓦怎樣組合，才是最重要的問題。組合不科學，不但再多的磚瓦也無用，甚至可能沒蓋完就塌掉了。反腐制度建設亦是如此。不同只在于，反腐制度不似平地起樓從頭開始，而是在現有的政治體制條件下進行。每個制度要素在進入這套體制時，都會和原有的各個要素發生碰撞、博弈。因此，嚴格說來，所謂制度，應當是新增的制度要素和原有的體制環境、已存在的各種要素進行博弈后達成的一種平衡狀態。所以，常有人說，制度是人制定的，這種觀點其實并不正確。制度不是人制定的。制度要素才是人制定的，而制度則是在各要素、各既有條件的博弈中形成的。