我國修訂預算法擬不放開地方政府自行發債

新華網北京６月２６日電（記者韓潔、崔清新、潘曄）２６日提交十一屆全國人大常委會第２７次會議審議的預算法修正案草案二審稿，刪除了一審稿中擬對地方政府債務實行“限額管理”的規定，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

分析人士指出，這一調整反映出中央對當前地方政府超過十萬多億元債務的管理態度。在歐債危機持續蔓延，全球經濟前景依然不明朗的情況下，此舉傳遞出我國將從嚴規范地方債務、防范金融風險的重要信號。

我國現行預算法自１９９５年１月１日起實施至今已近２０年。對于此次修改，外界關注的一大焦點是能否放開對地方政府自行發債的約束。

我國現行的預算法規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

記者了解到，２０１１年１２月提交全國人大常委會第２４次會議審議的預算法修正案草案一審稿在加強對地方政府債務管理的基礎上，曾提出對地方政府債務實行限額管理。

全國人大法律委員會副主任委員洪虎在作預算法修正案草案修改情況的匯報時指出，考慮到近些年我國地方政府債務急劇上升達十萬多億元，帶來的問題和潛在的風險必須引起高度重視。因此草案二次審議稿恢復現行預算法規定，明確從嚴規范地方債務，規定除法律或國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

由于現行預算法禁止地方自行發債，近幾年我國多以國務院另行規定的形式出現發行地方政府債券的“應急之舉”。

１９９８年，為應對亞洲金融危機影響，我國首次通過發行長期建設國債并轉貸給地方的方式，增加地方政府財力。

２００９年，為應對國際金融危機，破解地方政府融資難題，我國在現行預算法基礎上有所突破，通過中央財政代發地方政府債券的形式，當年發行２０００億元地方債，并將其納入地方預算構成地方債務。此后的２０１０年和２０１１年又以此方式每年發行２０００億元地方債，并在２０１２年將額度增加至２５００億元。

值得關注的是，２０１１年下半年，經國務院批準，我國選擇在財政實力較強的上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地啟動地方政府自行發債試點，被外界視為有望對地方政府自行發債“開閘”。

“從此次預算法修正案草案公布的內容看，對地方政府自行發債的‘閘門’暫緩放開，顯示出決策層對這一問題的謹慎態度。”中國社科院財經戰略研究院院長高培勇說。

北京大學財經法研究中心主任劉劍文認為，這一規定的背后是出于對地方政府急劇上升并已超過十萬億元地方債務的擔憂，其潛在的風險必須引起高度重視。

審計署審計結果顯示，截至２０１０年底，我國地方政府性債務余額為１０．７萬億元。地方政府負有償還責任的債務率為５２．２５％，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為７０．４５％。此外，２０１２年和２０１３年將是地方債務到期的高峰，兩年到期額度合計超過３萬億元。

劉劍文認為，當前放開地方發債風險較大，地方配套制度不健全，地方還不上的債務最終還是中央財政兜底，因此要持謹慎態度。

不過對是否放開地方自行發債，各界并未達成共識。不少觀點認為，當前地方政府缺少財源，收支矛盾突出，應該賦予地方自行發債的權力。此外，暫緩放開地方自行發債試點，勢必進一步加大地方支出壓力。

財政部財科所所長賈康認為，要保持地方融資平臺的健康持續發展，關鍵還是要建設地方陽光融資制度。應該“開前門”，讓地方融資發展起來，替換隱性債務，并接受公眾監督；同時要“治存量”，逐漸將１０．７萬億元地方債務消化干凈；此外還要“關后門，修圍墻”，嚴控新增地方債務，規避風險。

南京大學行政管理系副主任李詠剛認為，適當負債是解決地方財政問題、促進地方經濟增長的一個有效途徑之一。但由于各地經濟發展不均衡，對地方債的需求也不一樣，因此地方償債風險不一，越是欠發達地區，地方債償還風險越大。

他指出，當前關鍵是如何規范地方政府舉債行為，要根據各省數據具體判斷，從規章制度的建立、實施到過程監督都需要全面規范。

高培勇認為，關閉地方自行發債“閘門”后，如何緩解地方支出壓力勢必受關注。從長期看，國家一方面要深化房產稅、資源稅等改革，廣開渠道增加地方財政收入來源，另一方面應推動現行分稅制改革，理順中央與地方的財權事權關系，從而從根本上緩解地方財政收支矛盾。